中央城市工作会议提出，“我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段”，这一论断意味着我国房地产也从增量扩张转向存量发展阶段。目前整个房地产行业都严重低估了这次转型的系统性和复杂性，仍然幻想通过增量房地产市场调整实现向存量房地产的转型。

　　要知道，增量房地产和存量房地产的商业模式完全不同，两者的政策目标、财务逻辑乃至工程技术不仅不能照搬，有些甚至会完全相反。整个行业需要进行彻底改造和重新设计，才能适应城市发展从“增量扩张”到“存量提质”的转变。

　　一、政策目标的转变

　　首先，减少增量，提升存量。减少增量很好理解，那就是降低新开工量，减少新增供地。放弃用卖地收入和房地产销售等增量指标衡量房地产是否恢复。提升存量，简单讲就是扭转房价预期。市场交易价格，不仅影响买卖双方，更主要的作用是给没有进入交易的存量不动产定价。只要房价恢复，就算没有一平方米增量，市场主体（家庭、企业和地方政府）的资产负债表也会修复，社会总财富也会增加。

　　其次，要把存量资产的流动性作为房地产最重要的指标。所谓流动性就是存量不动产可以在市场上随时套现的能力。衡量存量不动产流动性最主要的指标就是去化周期，去化周期越短，流动性就越好。城市主管部门应当放弃增量阶段的价格指标，转而将去化周期作为核心指标--一个城市如果超过中央规定的去化周期，就应自动停止供地，通过市场逆回购等措施，恢复到国家规定的去化周期。那些去化周期长期居高不下的地方政府应当被坚决问责。
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　　《中共中央 国务院关于推动城市高质量发展的意见》是在“中央城市工作会议提出中国‘城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段’”这一大的背景下提出的。《意见》对未来城市工作的任务做出了全面部署，下一步就是怎样实现《意见》提出的任务。早在1934年1月，毛泽东同志就告诫全党：“不解决桥或船的问题，过河就是一句空话。”

　　与以往同类的政策相比，《意见》最大的不同就是发展阶段从增量扩张到存量提质时政策的转型。相同的政策，不同的发展阶段，方法和路径不仅不同，有时甚至会完全相反。城市政策也是如此。要实现《意见》部署的任务，首先要解决的一个问题就是“钱从哪里来”，不解决钱的问题，《意见》提出的任务就会是空话。

　　这个问题的答案实际上已经在中央经济工作会议上给出了，那就是“人民城市人民建”。现在很多人还把这句话当作一句口号，大规模扩张阶段政府主导的模式，仍然是各地和现在的领导所熟悉的方式。在存量提质阶段，政府已经不可能依靠房地产作为融资工具。如果说增量投资政府和民间是七比三，那么在存量财富的分布就是正好相反。存量财富的分布决定了“人民城市”必须要由“人民建”。《意见》里提出的自主更新和利用社会资本，都是“人民城市人民建”的具体体现。

　　人民要成为建设城市的主体，人民首先必须有钱。人民的钱从哪里来？资本性支出只能来自资本性收入。据住建部2025年3月发布的《中国住房发展报告》指出，中国城镇居民住房自有率已达到87.8%，中国居民的资产负债表里，不动产占比超过60%。
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　　现在很多城市更新，看起来好像是城市更新了，但实际上不可持续。我从更新模式的可持续性这个方面重点讲一下，因为虽然城市更新的很多角度都很重要，但要重点谈一下财务可持续。如果财务不可持续，基本上从根本上就失去了持续性。当然，光是财务可持续也不完善，但这是一个基础，这是我的一个基本观点。

　　城市更新，钱从哪里来？

　　财务可持续性是什么？以业内影响比较大的城市更新——深圳大冲村的改造为例，我们先来看几方的利益情况：首先，村民是获益的。城中村的原住民共870户，改造前从原来很破、不能流通的集体物业，变成改造后可流通、可上市的物业，估算村民的物业价值600多亿元。面积0.6公顷，800多户居民平均每户大概得到6200多万，因为成本是开发商出的，这些居民一分钱不花，就获得了即使对于城市的其他普通居民来说也非常巨大的一笔财产。

　　其次，开发商的也是获益的。在改造前后，开发商需要出包括征拆在内的成本，他们卖掉的房子和未来可能卖掉的房子加起来，减去成本，获得的总利润将近1000多亿，当然这取决最后房价是多少。所以，开发商在这些项目里面获得了暴利。

　　那这钱是谁出的呢？我们再看看政府。政府在城市更新改造里一共得到了将近300多亿的收入，主要是城市土地出让、住房出让带来的增值税，所以土地出让的钱虽然主要给了开发商，但是政府收上来的增值税，以及交易过程中的税收，大概也有300亿。从表面上看，这样的城中村改造所有人都赚钱，所以这种模式在珠三角基本上都覆盖了。
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　　中央财经委员会第六次会议，提出要“依法依规治理企业低价无序竞争”无疑是一个非常及时且重要的举措。但如果以为治理的对象仅仅是企业，那就大错特错了。树木凋零看上去是植物的问题，但其原因却是气候的变化。内卷也是一样，一个企业打价格战，乃是正常的市场行为；如果所有的企业都打价格战，那就一定是宏观经济出了问题。

　　为了说明这一点，我们需要给内卷一个规范的定义。内卷的英文是involution，源于拉丁文involutum。有人（朱文辉，2020）查到是康德（I.Kant）在《判断力批判》一书中先提出了这个概念。但真正把内卷引入学术领域的是格尔茨（Clifford Gerrtz）的著作《农业的内卷化：印度尼西亚生态变迁的过程》（1963），在这本著作里，格尔茨用内卷化来刻画土地不变而增长的劳动力不断进入农业生产的过程。

　　最先用内卷描述中国经济的是加州大学洛杉矶分校的黄宗智。他的《华北的小农经济与社会变迁》（1986）一书用内卷（“过密化”）来解释所谓的“没有发展的增长”，使得内卷进入中国学术圈并最终导致这一概念溢出学术圈广泛流行。

　　沿着这一概念的流变，我们可以给“内卷”一个更一般的描述，所谓“内卷”，就是当某种资源增加慢于其使用者增加进而导致人均资源减少的现象。如果用更一般的“资本和劳动”代替“资源和使用者”，就可以得出内卷的规范解释——所谓“内卷”乃是指劳动增长快于资本增长所导致的单位劳动资本减少的现象。

　　在传统经济里，最主要的资本就是土地。
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　　引言

　　改革就是一系列选择。但哪个选择真正改变了历史，当时并不一定看得清楚。“土地财政”就是如此。从诞生到形成，它并没有一个完整的设计。甚至“土地财政”这一名词，也是后来才想出来的。但正是这个来路不清、没人负责、甚至没有严格定义的“土地财政”，前所未有地改变了中国城市的面貌，甚至成为了全球经济成功与问题的根源。

　　中国特色发展道路的核心，就是“土地财政”。这一模式是否可以持续？是否还能改进？还是必须全盘放弃？乃是攸关国家命运的重大抉择。但由于“土地财政”被“房价”、“腐败”、“泡沫”等敏感的社会话题所绑架，摒弃“土地财政”，几乎成为学界和舆论界一边倒的共识。本应客观、专业的学术讨论，演变成了指责“土地财政”的竞赛

　　好的“学术”，不在于告诉人们众所周知的“常识”，而在于能解释众所不解的“反常”。“土地财政”之所以抗风而立，批而不倒，就在于有着不为学术界所知的内在逻辑。本文试图以“信用”为主线，重新评价“土地财政”的功过，思考完全抛弃“土地财政”可能带来风险，探讨改进“土地财政”的可行路径。

　　1.正确评价土地财政的功过

　　1.1信用：城市化的催化剂

　　城市出现了几千年，有兴有衰，但为何到了近代却突然出现了不可逆转的“城市化”？绝大多数研究，都认为城市化是工业化的结果。这一表面化的解释妨碍了我们对城市化深层原因的认识

　　城市的特征，就是能提供农村所没有的公共服务。公共服务是城市土地价值的唯一来源。
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　　所谓旧城更新，主要是指近年来风生水起的城中村改造和老旧小区改造。在很多城市看来，改造这些建筑破旧、设施不全、影响风貌的地区，是城市走向“高质量”的最好标签。但在旧城更新中，问题不在于旧城是否应当更新，而是更新所采用的方法。

　　旧城改造与资本耗散

　　旧城改造的问题出在其融资模式。改造需要资本，钱从哪里来？就我知道的大部分旧城改造项目，大部分资本都来自于土地金融。典型的做法，就是在原来的老旧小区基础上增容，通过在房地产市场出售增容土地，获得老旧小区和城中村改造的资本。其简单的路径就是拆除—增容—返迁—出售增容部分，实现项目财务平衡。

　　按照这个模式，只要增加的容积率足够的高，任何旧改项目都可以得到平衡。表面上看，这是一个不用增加财政支出，就可以拉动固投的聪明办法。但事实上，这一模式里面埋藏着巨大的财务陷阱！

　　首先，靠增容实现财务平衡是假平衡。增容实际上就是在房地产市场上融资，获得的是资本性收益。和财政收益不同，增容收益是资本性收益，只能用于能带来持续收益的资本性投资，比如道路、管线等能服务本地产业，增加本地税收的项目。住宅增容则相反，由于没有财产税，新增居民不仅不会贡献新的税收，反而会给未来的财政带来更大缺口。比如原来的小学和服务的居民大体上是平衡的，但居民增加后，这个平衡就被打破。这就意味着现在政府的老旧小区改造不仅不会给未来的政府创造新税源，反而会增加未来政府的财政负担。
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　　2024年底住房城乡建设部、财政部将城中村改造政策支持范围由最初的35个超大特大城市，进一步扩大到近300个地级及以上城市后，城中村改造成为各地拉动经济增长的重要抓手。原因有两个，第一是各城市基础设施基本完成，可供投资的项目严重不足；第二是城中村改造可以获得专项债的支持，当下各城市财政枯竭，土地流拍，专项债几乎是各地最主要的资本来源。这是由于这两个原因，各地在发展和财政双重压力下，纷纷转向城中村改造。

　　城中村改造作为城市更新的重要组成部分，大规模升级改造无疑是非常必要的，但前提是必须采取正确的改造模式。由于两部门要求“资金能平衡、征收补偿方案成熟的项目”方可纳入政策支持范围，很多城市都采用了“大拆大建，卖地平衡”的土地财政模式。这种模式在房地产低迷、库存巨大的市场环境下，隐藏巨大的财务风险。土地一旦大规模进入已经超饱和的房地产市场，中央要求房地产尽快“止跌回稳”的战略部署就可能成为一句空话。

　　各地借鉴当年“棚改”的做法，企图用房票等“货币化安置”消化存量商品房。殊不知这一饮鸩止渴式的去库存完全是错误。现在房地产市场的严重的供给过剩，很大程度上和这一错误的改造模式密切相关。道理很简单，由于各地拆迁标准已经失控，按照卖地平衡的改造模式，补偿的建筑面积一定会大大超过拆迁的面积。为了平衡拆迁补偿和建安成本，土地出让一定要规划更大的面积（俗称“增容”）才能实现财务平衡。因此，采用依靠土地平衡的改造项目，一定会导致房地产市场上供地大幅增加。一旦土地出让遇阻（地价达不到预期或干脆流拍），改造项目就会烂尾。
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　　先问一个问题，为什么中国需要顺差？是因为中国有强大的生产但消费不足。你可以说贸易顺差是中国生产能力的强大，但也可以说消费能力孱弱。美国为什么能提供顺差？你可以说美国生产能力不行，但也可以说美国消费强大。顺差国是生产国，逆差国是消费国。美国是世界最大的消费国，一个国家提供了全球36%的消费，美国也就成为世界最大的逆差国。

　　你可以继续问，是生产大国中国强大还是消费大国美国强大？常识给出的答案肯定是生产大国比消费大国强大。但现实中，是美国制裁其他国家而不是其他国家制裁美国。正确的答案是，当市场供不应求，生产国强大；当市场供大于求，消费国强大。美国可以制裁其他国家，说明当下的世界市场是供大于求。

　　那么你可以继续问，为什么特朗普要放弃消费国的好处回归生产国？那就是美国以一己之力为全球提供消费市场，已经超过了美国的经济极限。如果用资产负债表来刻画一个国家的经济，债务端显示钱从哪里来，资产端显示钱到哪里去。换句话说，债务端创造的是消费，资产端创造的是生产。根据萨伊定理，生产创造自身的消费，资产-负债两端必定是相等。

　　但如果一端的潜力大于另一端，为了扩大资产负债表，就要借入其他相反的资产负债表。比如美国的债务端创造的资本超过生产的需要，中国的资产端创造的生产过剩没有消费，两个国家就会通过交易——中国输出商品，美国输出货币——同时实现两国资产负债表的扩张。资产端扩张比较简单，只要有剩余人口，资本增加，生产就会扩张。

　　债务端则完全取决于货币总量的多少，钱多，消费能力强；反之，则消费能力弱。
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　　初到潮州的两个“没想到”我第一次来潮州，有两个“没想到”。第一个没想到的是潮州古城保护得这么完整，特别是古城那些肌理，虽然有些房子破败了，但是它城市的肌理保护得非常完整，这在全国是非常难得；但同时也没想到是——潮州的经济和我们预想的落差这么大，不是说潮州有多落后，而是因为潮州是在中国最富的省份，这种状况还是有些出乎我的意料。

　　有人或许认为这两个“没想到”可能互为表里——如果有钱，可能早就破坏了。但是如果保护得好，就一定要以没钱为代价，这会给遗产保护贴上一个有害且错误的标签。特别是对于像潮州这样“活着的”的历史街区更是如此。

　　我担任过中国城市规划设计研究院名城所所长，长期和以发展为名义破坏历史街区活动作斗争，但我始终认为，保护最终一定要给城市和人民带来比破坏更大、更持久的价值。历史街区和博物馆里的文物最大的差别，就是它是“活着的”，不仅有各种人群生活其中，还有不断变化的各种经济活动。如果我们保护了半天，结果越保护越穷，保护就不会得到社会各方面的广泛拥护；如果保护一定要以落后为代价，这样的保护即使暂时成功，也不会持久。

　　申报世界遗产最主要的一项工作就是发现所在城市的价值，发现城市以前被低估的价值，而不是简单“死保”城市。申遗最终是否成功，其过程本身就应是一个发展经济，而不是阻碍经济增长的过程。如果申遗之后经济更落后了，我觉得这就是失败。要把申遗与经济发展结合起来，而不是对立起来。
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　　城市本质上扮演着公共服务的提供者角色。传统的城市规划主要聚焦于基础设施的配置与优化，伴随着硬件设施的差距逐渐缩小和新质生产力的提出，需要进一步思考城市规划如何更好地服务于城市发展和社会福祉，如何更好地促进经济活动便捷利用资源。可以说，现阶段城市规划的核心是创造有利于经济活动发展的环境。

　　如果将城市比作一台电脑，那么城市规划就是城市的操作系统，将各类经济活动（应用APP）接入城市公共服务，实现资产的保值增值。城市操作系统应由协议、界面、应用三层构成：协议层由一系列的协议（规划指引）组成，设定项目落地的灵活条件与规则；界面层则是规划的编制，以产权信息为核心的基础信息现状梳理，通过产权图与利益主体互动；应用层则推动资源优化配置，根据产权地块策划项目，招商引资，创造现金流。

　　（1）设定项目协议。现实中经济活动想接入城市操作系统会遇到的规划障碍主要有三个——用途、强度、年限。如果这三个要素不能解决，很多项目基本上没办法落地。因此需要通过规划指引，从指标先行变为项目先行，解决不同项目（插头）和城市（插座）的对接问题。该步骤的关键在于改革土地政策，即设定灵活的土地用途变更程序和定价规则，允许使用者可以根据市场需求不断地调整土地的用途、强度和使用年限，政府可以通过收租回收漏失的土地价值，真正实现城市资产的保值增值。

　　（2）优化规划界面。城市规划的核心任务是将城市推销出去，让城市成为新质生产力的最佳落地点，吸引更多的优质企业和人才前来发展。
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