这次中央城市工作会议之后，我学习了文件，一方面感觉到这里传递了很多信息，我们做城市研究、区域研究的，看到很多观点感觉都很亲切。另一方面感觉到党中央对城市工作的重视，很多内容也切中了城市工作的要害之处。

　　今天我主要讲两个问题，一个是城市之外的问题，一个是城市之内的问题。

　　第一个是城市之外的问题。中央城市工作会议提出促进大中小城市和小城镇协调发展，我认为这个属于“城市之外”，体现了城市和城市之间的关系。城市不是孤立的，尤其是大城市和周边城市之间存在着密切的关系。我国有7个超大城市、14个特大城市，这些城市的规模都很大。根据空间经济学理论，大城市、特大城市具有很强的吸引力，就是所谓的“虹吸效应”，对周边城市产生了很大的影响，很多经济要素都被吸引到核心城市，周边城市就很难发展。这是符合我国的实际情况的，我国很多城市尤其是省会城市“一市独大”，与周边城市存在很大的落差。但如何促进大中小城市和小城镇协调发展也是一个难题，因为城市的吸引力是客观的，经济要素包括人口向大城市集中是很难遏制的。这次中央城市工作会议提出发展组团式、网络化的现代化城市群和都市圈，这是促进大中小城市和小城镇协调发展的重要举措。前几年，国家发改委推出了《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》，有十几个都市圈规划得到了国务院的批复。这些规划体现了促进大中小城市和小城镇协调发展的思路，比如建立城市间的轨道交通，促进都市圈的同城化。当然落实起来难度比较大，比如建设轨道交通体系需要城市之间的合作，虽然说规划中都提出建立合作机制，但要具体落实并不容易。
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　　从上世纪80年代，中国开始了投融资体制改革。我经历了投融资改革的全过程。从“拨改贷”到“贷改投”，还经历了银行改制和企业改制，允许股份公司上市融资。地方政府运用“BOT”和“ABS”模式进行融资，还建立地方融资平台等。借此机会，做一下介绍。

　　从“拨改贷”到“贷改投”

　　1982年，我从辽宁财大毕业分到建设银行总行工作，我的第一个岗位叫拨款员，负责把钱拨到各个部委。拨款是钱拨出去就不再回头，所以拨完了就了事了，到年末来报账，计划经济时期就是这种投资方式。后来发现这种方式存在问题，就是大家都来要钱，要得越多越好，却不太考虑经济效益。每年计划会议期间，各省都来争项目、争资金。我当了一年拨款员后，国家开始投融资模式的创新，就是“拨改贷”，国家贷款给建设单位，要按期还本付息。

　　但这种模式推行后也出现了问题，就是国家投资的新项目都是零资本，100%贷款。如果银行贷款给企业，而企业还不起，这个风险不是要银行来承担吗？这才认识到，企业必须有一定比例的资本，然后才能到银行申请贷款，否则，银行是不会给你贷款的——这是我们现在的共识，但在当时并非如此。我当时写了一篇文章，题目就是“把‘拨改贷’办成真正的贷款”，提出“企业有还款能力才能贷款”的观点，后来又提出“资本是企业举债的基础”的观点，如果企业没有资本，银行就不能给予贷款。在这种情况下，一个新的投融资模式出现了，叫“贷改投”。把零资本企业贷款的一部分改为资本，并明确一个项目或企业成立时，必须先有资本，然后才能去银行申请贷款。
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　　城乡土地的二元结构或者说二元制度，是造成土地问题的根源所在，也是土地制度改革的难点。二元制度下城市土地归国家所有，农村土地归集体所有，存在同地不同权也不同价的问题。

　　深圳在全国率先完成了城乡户籍统一的改革，实现全域土地国有化，将土地的二元结构转变为一元结构，为土地统一规划利用建设扫清了制度障碍，也为深圳进行土地改革创造了前提条件。

　　同时，深圳对闲置土地改革也具有现实意义。一方面，与许多城市类似，深圳有很多房企此前高价拿地后，受近年来房价回调影响而未开发的闲置土地，造成资源的浪费。另一方面，深圳土地紧张问题由来已久，城市发展面临土地资源约束。因而要通过制度和政策创新，对存量土地进行重新估价，盘活闲置土地的同时，缓解深圳用地紧张问题。

　　过去土地闲置费收取标准相对较低，《意见》提出完善土地闲置费收取标准与闲置时长挂钩政策，创新土地盘活利用方式，是希望深圳通过调整闲置土地收取费用标准，发挥其对闲置土地利用的杠杆作用，有效盘活闲置土地，解决深圳用地短缺的发展难点。

　　事实上，深圳遇到的问题不是孤例，全国许多城市都面临存量土地盘活利用问题。去年以来，许多城市通过专项债等方式收储闲置土地，但受限于部分拿地企业难以接受拿地成本与收储价格间的较大价差等因素，闲置土地收储工作推进相对缓慢。与此同时，收储土地后如何高效开发利用、实现效益最大化，也成为许多城市的关注重点。因此，若深圳在闲置土地收取费用标准等政策制度方面实现突破，就可以把成功经验向全国其他城市推广。
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　　既要“抓大”也不能“放小”

　　2025年政府工作报告（以下简称“报告”）指出，推进新型城镇化和区域协调发展，进一步优化发展空间格局，并以较长篇幅阐述如何深入实施新型城镇化战略行动。报告对深入实施新型城镇化战略行动的表述十分准确，文字简洁、逻辑清晰。

　　报告指出，要形成科学、合理的城镇体系，提升超大特大城市现代化治理水平。需要这些城市推动产业结构转型升级，大力发展新质生产力，提高城市的现代管理和服务水平，进而提升超大特大城市在都市圈、城市群中的辐射力、带动力和影响力。

　　城镇化是现代化的必由之路，我国明确提出深入实施以人为本的新型城镇化战略。2024年7月28日，国务院印发了《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》，并提出了明确的发展目标，把推进农业转移人口市民化作为新型城镇化首要任务，同时构建科学合理的城镇格局，推动城乡融合、区域协调发展。经过五年努力，也就是到2030年，常住人口城镇化率提升至接近70%的水平。

　　2025年政府工作报告在总结2024年工作时提出，出台新型城镇化战略五年行动计划，扎实推进城市更新，常住人口城镇化率提高到67%。按照目前城镇化发展情况和目标，未来五年我国常住人口城镇化水平将继续提升大约3个百分点。

　　2025年政府工作报告也就“推进新型城镇化和区域协调发展，进一步优化发展空间格局”工作作了重点部署，特别提出发展现代化都市圈，提升超大特大城市现代化治理水平，促进大中小城市和小城镇协调发展。
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　　随着国务院批复武汉市2035总规，全国22座超大特大城市2035总规已全部获批，因地制宜明确了各城市不同的发展定位，成为指导未来10年城市高质量发展的行动指南。

　　从陆续批复的2035总规来看，既给出了各城市的定位，也结合区域协调发展的战略格局，提出了具体发展要求。例如，武汉市要主动融入共建“一带一路”，深度参与长江经济带高质量发展，带动中部地区加快崛起，推进长江中游城市群联动发展，加强武汉都市圈区域协同发展。杭州市2035总规也明确提出，要加强杭州都市圈的区域协同。

　　这也说明，城市的定位需要更加务实、准确，前边一定要有相应的定语，在城市所处的某一个区域范围进行定位，比如武汉市是“中部地区的中心城市”，杭州市是“东部地区重要的中心城市”。

　　从政策导向来看，超大特大城市在提升现代化治理水平的同时，也要瘦身健体，更好防治“大城市病”。城市并不是越大越好，而是要提高精细化发展水平，将劳动密集型产业通过合理方式疏解出去。另外，在全国新出生人口减少的背景下，人口向大城市集聚的势头会有所减弱，国家也不鼓励人口向大城市过度集聚。

　　目前，我国大城市的人口很多、占地面积也很大，“摊大饼”的倾向很严重。国家提倡集约发展，强调内涵式发展，城市发展不能占用太多土地，所以2035总规的一大亮点就是将城市开发边界作了明确界定，对优化国土空间发展格局具有重要作用。

　　2035总规还强调“多规合一”，一张蓝图绘到底。在过去，各项规划之间存在缺乏衔接、效率不高、相互冲突等问题。
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　　西部地区因地制宜发展特色优势产业。近年来，西部地区坚持走生态优先、绿色发展的新路子，抓重点、补短板、强弱项，逐步形成大保护、大开放、高质量发展的新格局。四川省加快构建大科学装置集群，形成空间集聚的高能级创新矩阵，并统筹实施6个重大科技专项和重点研发计划，开展新技术、新产品、新场景大规模应用示范行动。2024年1月至11月，该省单晶硅、多晶硅产量分别增长50.6％、37.5％，发电机组增长27.0％，成都、德阳的国家级先进制造业集群为大西北、大西南等地区的能源基础设施建设提供有力支撑。2024年1月至10月，重庆市新能源汽车产量达69.1万辆，同比增长108.9％。1月至11月，陕西省汽车制造业保持两位数增长，同比增长17％。内蒙古、新疆、甘肃、青海、宁夏等地正加快打造源网荷储一体化发展的清洁能源产业高地。2024年前11个月，甘肃省新能源发电量746.51亿千瓦时，占该省总发电量的35.98％。云南、西藏、贵州持续挖掘自身优势，大数据、旅游等产业不断取得新进展。

　　中部地区重视发展实体经济，经济增速高于全国。在科技创新、产业赛道转换、以投带引等方面取得显著成绩。2024年前三季度，从经济增速来看，湖北、安徽、河南三省跑赢全国平均线，安徽、河南、江西增幅较上半年扩大。从经济运行情况来看，中部地区加速崛起的积极因素不断显现，工业增速超全国平均水平，产业新动能在各省工业运行中的支撑作用更加突出。安徽、湖北规模以上工业增加值增速表现突出，分别为8.8％、8.1％，高于全国平均水平3个、2.3个百分点。
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　　一、长春都市圈是吉林省“十五五”期间振兴发展的主战场

　　（一）依托长春都市圈构建合理的城市体系

　　东北地区四大核心都市——沈阳、大连、长春、哈尔滨，沿哈大铁路线分布，彼此间距约300公里，构成了显著的地理与经济轴线。以此四大都市为枢纽，形成了辽中南城市群与哈长城市群，成为区域发展的重要引擎。2016年，国务院正式批准并发布了《哈长城市群发展规划》，明确了其作为北方对外开放的重要窗口、体制机制创新的试验田及绿色生态城市群的战略定位。

　　但规划中的城市群合作机制构建进展缓慢，主要原因在于长春与哈尔滨之间虽仅相距300公里左右，但其间没有较大规模的城市作为桥梁，导致两地间缺乏直接的合作动力与需求基础，规划实施呈现“强制性联合”的特征。此外，哈尔滨及其周边城市与长春及其周边城市之间的合作机制也未建立，进一步削弱了城市群的整体协同效应。

　　城市群的形成与发展本质上依赖于多个都市圈的紧密耦合，缺乏稳固的都市圈基础，城市群的构建便无从谈起。区域合作的逻辑往往遵循由近及远的原则，若邻近城市间的合作尚未启动或深化，强行推动远距离城市间的合作，其效果往往大打折扣，难以达到预期目标。

　　因此，“十五五”期间应基于长春都市圈合力发展吉林省区域性经济。都市圈和城市群不同，后者着眼于城市之间的功能互补，前者着眼于核心城市对整个区域的辐射带动，以及周边区域和城市对核心城市的支撑。这里不仅包括周边的大中小城市，而且包括周边的城镇和农村。
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　　工业化是中国式现代化的根本动力

　　从工业化的发展历史来看，早期的工业化以蒸汽技术为动力，欧洲国家率先用蒸汽机带动纺织机，成倍地提高了生产效率，很快满足了市场需求，为了开辟海外市场，航运业获得大发展。更多国家应用已经普及的蒸汽动力技术，直接走上以电力、钢铁以及机械制造为主体的工业化之路。西方资本主义国家通过发达的工业和发达的航运业将工业品输送到全球市场，并在这一过程中实现了资本原始积累，服务业随之发展起来，城镇化水平不断提高，实现了国家现代化。新中国建立后，开始了艰难的工业化过程，通过高积累，“勒紧裤带搞建设”，建立了独立完整的工业体系。改革开放以来，我国通过引进外资，引进技术，参与国际大循环，迅速将农业国转变为工业国，工业化水平不断提高，并在不长的时间内发展成为世界制造大国，推动国民经济走向现代化。

　　我国是一个人口大国，不发展工业，不发展现代工业，不仅国力得不到增强，也不能解决如此巨额的就业问题，甚至也难于解决住房、交通、设备所需的原材料，改善人民生活更无从谈起。几十年的奋斗，我国实现了工业化，但工业化的水平还很低，很多地区还没有实现工业化。在相当长的时间内，工业化仍是现代化的根本动力，还要继续推进工业化，不能用虚拟经济替代实体经济，应顺应新时代全球化、信息化、生态化等发展要求，借助超大人口规模所形成的超大市场优势，在吸收前三次工业革命技术成果的基础上，一方面让工业化进程更具有技术上的创新性，不断解放和发展生产力，让生产更富生产效率、更绿色低碳、更注重信息化引领，实现从后发赶超到前沿引领的转变。
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　　一、明确各县功能定位，分类引导县城发展方向

　　我国现有1472个县、394个县级市，还有一些近期县改区的远离中心城市的区政府所在地，数量众多，差异很大。如大城市周边的县城距离大城市很近，便于接受大城市的辐射带动。随着大城市要素成本的提高，产业链条向周边县城延伸。大城市的交通比较发达，人才比较密集，周边县城容易承接大城市的知识溢出和产业转移。《意见》提出：支持位于城市群和都市圈范围内的县城融入邻近大城市建设发展，主动承接人口、产业、功能特别是一般性制造业、区域性物流基地、专业市场、过度集中的公共服务资源疏解转移，强化快速交通连接，发展成为与邻近大城市通勤便捷、功能互补、产业配套的卫星县城。所谓都市圈是超大城市、特大城市和辐射功能强的大城市辐射影响的范围，辐射半径一般100公里至150公里。城市群是多个城市共同辐射影响的区域，范围更大一些。如成都都市圈规划范围包括成都、德阳、眉山、资阳四市所辖范围，由于都市圈的交通设施网络化水平不断提高，县城的区位劣势在弱化，成本优势在强化，为县城的发展带来了机遇。除了成都都市圈，其他大城市周边的县城也应抓住加快发展的机遇。

　　专业功能县城指具有资源和交通优势的县城，如有的县域拥有矿产资源或旅游资源，有的县域交通比较发达，还有的县城位于边疆地区，负有特殊的使命和功能。在国家的支持下，通过建设高水平的产业发展平台，依托自身优势发展特色经济和支柱产业，提高就业吸纳能力，发展成为先进制造、商贸流通、文化旅游等专业功能县城。
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　　一、乡村振兴取得的成效与存在的问题

　　党的十九大报告提出乡村振兴战略以来，各级政府迅速行动起来，无论是政策还是资金对农村和农业的支持力度不断加大。有很多地方采取了一些行之有效的措施，积累了比较成功的经验，形成了可以复制推广的模式。农业主产区加大了农业基础设施建设的投入，农田水利工程建设全面展开。位于山区环境比较优美的村庄和企业合作发展乡村旅游，增加了农民的收入。有些村庄组织了股份合作社和专业合作社，土地规模化经营有了不同程度的进展。但也有些地方急功近利，做表面文章，在认识上仍存在误区。不能把乡村振兴仅仅理解为新街道、新房屋、新环境，改变农村面貌只是乡村振兴的一个方面。

　　乡村振兴战略推进过程中存在的问题：

　　一是对乡村振兴战略的长期性和艰巨性认识不足。实施乡村振兴战略的主要目的是解决由来已久的农业、农民、农村即“三农问题”和城乡差距问题。但“三农问题”形成的原因很复杂，有历史原因，有体制原因，有社会原因。解决“三农问题”不是一朝一夕的事情，需久久为功，不能寄希望于短期内根本解决。

　　二是各地普遍寄希望于国家和上级政府的支持。无论是农业基础设施建设，还是农村环境改善，均需要大量投入，需要在生产发展的基础上逐年增加，政府给予扶持和补助，全靠中央或上级财政是不现实的。

　　三是各地均选择少量条件好的村庄进行集中投入，虽然初始效果很好，给人以视角冲击，但不具有可复制性，其他村庄难以学习。
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