要打破城市开发规划对经济发展的约束
2025/7/10 10:13:00
 
  城乡土地的二元结构或者说二元制度,是造成土地问题的根源所在,也是土地制度改革的难点。二元制度下城市土地归国家所有,农村土地归集体所有,存在同地不同权也不同价的问题。
  深圳在全国率先完成了城乡户籍统一的改革,实现全域土地国有化,将土地的二元结构转变为一元结构,为土地统一规划利用建设扫清了制度障碍,也为深圳进行土地改革创造了前提条件。
  同时,深圳对闲置土地改革也具有现实意义。一方面,与许多城市类似,深圳有很多房企此前高价拿地后,受近年来房价回调影响而未开发的闲置土地,造成资源的浪费。另一方面,深圳土地紧张问题由来已久,城市发展面临土地资源约束。因而要通过制度和政策创新,对存量土地进行重新估价,盘活闲置土地的同时,缓解深圳用地紧张问题。
  过去土地闲置费收取标准相对较低,《意见》提出完善土地闲置费收取标准与闲置时长挂钩政策,创新土地盘活利用方式,是希望深圳通过调整闲置土地收取费用标准,发挥其对闲置土地利用的杠杆作用,有效盘活闲置土地,解决深圳用地短缺的发展难点。
  事实上,深圳遇到的问题不是孤例,全国许多城市都面临存量土地盘活利用问题。去年以来,许多城市通过专项债等方式收储闲置土地,但受限于部分拿地企业难以接受拿地成本与收储价格间的较大价差等因素,闲置土地收储工作推进相对缓慢。与此同时,收储土地后如何高效开发利用、实现效益最大化,也成为许多城市的关注重点。因此,若深圳在闲置土地收取费用标准等政策制度方面实现突破,就可以把成功经验向全国其他城市推广。值得一提的是,在超大特大城市中,深圳面积相对较小,更有利于精准推进土地制度创新试点,观察改革成效并总结经验。
  过去我国进行自然保护区及风景名胜区范围划定的时候,存在范围过大的情况,划定范围后管理相当严格,即不能搞经济建设,也不能修建各种设施。后来在自然保护区及风景名胜区范围内划定了核心区域和非核心区域,核心区域要严格保护,不能开发建设或发展产业,但非核心区域可以适度建设旅游设施,发展旅游等产业。
  在这样的背景下,《意见》明确深圳可探索自然保护区及风景名胜区非核心区域合理有效利用,这意味着深圳或可在不违反生态保护原则前提下,根据城市发展需求,适度调整和细化自然保护区及风景名胜区非核心区域相关规划,新的国土空间规划应按照实际需要进一步明确,允许在非核心区域进行相关经济建设,适当进行开发利用,进行城市建设和产业发展等。
  目前,我国省市县国土空间规划已基本完成,各省和重点城市的空间规划已得到国务院批复,进入全面实施阶段。下一步,要进一步制定落地性更强的村镇空间规划。在超大特大城市中深圳面积相对较小,有条件将每一寸土地都纳入规划,明确建设区、农业区、生态区的面积和边界,包括探索自然保护区及风景名胜区核心区和非核心区的范围。深圳可以借助《意见》中健全土地等自然资源管理制度这一新规,对空间规划作进一步的调整和细化。
  国土空间规划要求严守耕地和永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界三条控制线,城镇开发边界范围不超过2020年现状城镇建设用地总规模的1.3倍,城镇开发边界外不得进行城镇集中建设,不得规划建设各类开发区和产业园区。
  去年2月召开的中央全面深化改革委员会第四次会议明确,要建立健全同宏观政策、区域发展更加高效衔接的土地管理制度,提高土地要素配置精准性和利用效率,增强土地要素对优势地区高质量发展的保障能力。
  深圳属于优势地区,具有要素聚集速度快、人口增加较快等特点,对土地的需求较大。随着城市的发展,规划的城市开发边界对经济发展形成严重约束。因而需要根据实际发展需要和发展趋势,在重大产业项目用地保障等方面适度调整或突破。这一项改革对其他发展要素集聚相对较慢的城市的影响或不明显,但对深圳这一土地矛盾突出的城市而言具有现实意义,也就是说规划要满足现实需要和符合长远发展的趋势,不能削足适履。
 
 
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