刚刚结束的中央经济工作会议对财政政策有新的表述，在“继续实施积极的财政政策”的情况下，要大力提质增效，而去年的表述是“要加力提效”。同时，会议特别强调要保障重点领域的支出，特别是对基层的工资、运转和基本民生，也就是“三保”要放到更加重要的位置，要压缩一般性支出。可见，在经济下行大幅减税降费的背景下，积极的财政政策也有了一些微妙的变化，这种变化不仅仅体现在它的表述上，更多是在它的内容以及实施方式上。
　　财政政策同时也是社会政策
　　我们过去对财政政策的理解主要基于需求管理的分析框架。从这一角度来说，财政政策的作用就是熨平经济波动，也叫反周期或者逆周期调节。从中央经济工作会议的最新表述可以看出，财政政策不仅要在经济领域，更要在社会领域发挥积极作用;它既是经济政策，也是社会政策，这就是当前财政政策的基本特点。
　　中国现阶段发展面临诸多的不确定性，不仅有需求的问题，也有供给的问题。如果财政政策还是按照传统老一套仅仅调节需求，是远远不够的。现在的财政政策已经从纯粹的经济政策变成同时也是社会政策，在社会领域发挥作用。从更高层面来分析，财政政策从需求管理、供给管理，转向了风险管理，这个风险不是市场领域的风险，而是公共风险，涵盖了经济不稳定的风险、经济动能不足的风险、社会贫富差距大带来的社会不稳定的风险，等等。对公共风险加以管理，这才是现代财政的基本职能。
　　风险社会需要管理风险
　　从当前社会大背景看，我们处于风险社会这一人类社会发展新的历史时期。
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　　根据中国当前的经济形势，我国已经很明确地提出，要实施更大力度的减税降费。大家对减税降费的期待很高，但需要注意的是，如何正确看待减税降费与中央提出的“六稳”(稳就业、稳金融、稳外贸、稳外资、稳投资、稳预期)的内在联系。

　　对此，笔者认为这是一个理论问题，也是一个政策问题。积极财政政策的一个重要内容是减税降费，而如何通过减税降费来实现“六稳”，这与当前我国的经济走势紧密相关。近两年，我国的经济增速正在逐渐放缓，面对经济新的下行压力，如何去判断其成因，是实施减税降费政策的前提条件，也决定了减税降费的方式。

　　供需结构错位使经济面临下行压力

　　当前经济面临下行压力，有分析认为是周期性因素引起的，也有分析指出是阶段性的因素造成的。若是由于周期性因素引起，则可以从需求出发，按照传统的需求管理方式来解决;若主要是结构性因素引起，那么按照传统的方式可能很难真正解决问题，无法遏制经济下滑。

　　周期性的因素会在一定程度上引发经济下行，但笔者认为，从全球来看，尤其是根据我国的情况来判断，经济下行更主要的还是结构性原因，其具体表现为供需结构的错位，供给与需求总量不匹配，产能过剩。进一步延伸来看，还有供给结构和需求结构的不匹配。从产品结构来看，高附加值的产品占比低，而中低附加值的产品占比相对较高。从产业来看，新经济、新业态等新兴产业还在培育之中，传统产业目前依旧占据主要地位。

　　民营企业的发展，不仅是个实践问题，更是个理论问题。当今中国已成为世界第二大经济体，人均GDP接近9000美元，与经济短缺时代已完全不可同日而语。但在如今相对充裕的条件下，贫富差距问题凸显出来了，于是就有人仍以传统思维对民营企业的发展进行解读，以至于出现了诸如“民营经济离场论”这样的奇谈怪论。出现这个问题，其实还是与理论的不彻底性有着密切关系，其中既有时代背景因素，又有我们对民营经济的发展，尤其对公有制经济与非公有制经济之间的关系，在理论认识上的不充分密切相关。

　　作为学界人士，有责任、有义务进行这方面的研究。我认为，只有围绕产权制度进行更深入的理论探讨，完善体制机制，才能真正把习近平总书记的重要讲话精神贯彻落实好。

　　改革开放四十年的巨大成就得益于产权激励

　　只有完善产权制度，才能真正解决公有制经济与非公有制经济之间存在的鸿沟。毋庸置疑，理论的不彻底性，会导致认识的模糊性以及在实践中的摇摆性，这是相互关联的。所以，必须首先从理论上对民营经济发展的必然性进行清晰的阐释，即：民营经济的发展不是中国的权宜之计。不仅要从现有的民营经济“五六七八九”的特征去推理，更要从逻辑上，从人类社会发展的趋势上，从所有权与产权、所有制与市场经济等基本理论问题上进行分析，从而得出自然的、符合逻辑的结论。

　　众所周知，我国社会主义市场经济是在公有制基础上逐步建立并发展起来的。国外的理论界曾一度认为，在公有制基础上不可能搞市场经济，但我们偏偏搞成了，而且实践证明搞得还不错，其原因又如何从理论上来阐释?

    【核心看点】 2017年是实施“十三五”规划的重要一年，是供给侧结构性改革的深化之年。从国际看，国际金融危机阴霾仍未散去，世界经济持续低迷，全球风险明显扩大；从国内看，我国经济发展进入新常态，表现出速度变化、结构优化、动力转换三大特点，经济增长内生动力仍需增强，结构调整和动力转换面临较多困难。实施积极的财政政策是保持经济平稳健康发展的有效举措。新形势下，积极财政政策有着怎样的政策创新，又该向何处发力，这些亟待我们深入思考。
　　财政政策思路的四个创新
　　党的十八届三中全会《决定》提出“财政是国家治理的基础和重要支柱”的重大论断，标志着我们党对财政运行规律和我国发展规律的认识达到了新高度，也刷新了我们对财政政策功能定位的认识，实现了财政政策思路的创新。
　　从关注总量性问题转向更加关注解决结构性问题。在宏观经济教科书和流行的宏观经济分析框架中，都是把财政政策作为一个总量性变量来讨论的，把财政放到消费、投资、出口“三驾马车”中予以分析，积极财政政策的主要作用是扩大社会总需求。而当前我国面临的突出矛盾是结构性问题。因此，当前我国实施的积极财政政策，着力点在于推进供给侧结构性改革，解决结构性失衡问题。与货币政策相比，财政政策调结构的功能更强大。我国的积极财政政策从关注总量性问题转向更加关注解决结构性问题，所以坚决不搞“大水漫灌”式强刺激。
　　从侧重解决经济问题转向综合施策。过去实施积极财政政策，基本上是围绕宏观经济做文章，不是“拉”增速，就是“稳”增速。然而，经济增长并不是发展的全部。
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　　非常高兴参加母校的宏观经济论坛，每次到人大来，我都感觉到有很多收获，今天听了这个报告，我觉得有很多启发。今天这个报告是一个非常新颖的报告，视角非常独特，从财政困局、从财政面临的压力角度来解析整个宏观经济以及相关的政策。我觉得这个视角选择非常好，其中一些观点我感觉是具有独创性，比如里面提到要把收入保障用生活保障替代。这是一个很重要的观点，当前我们国家人口迅速老龄化，对养老的问题，到底应当走一条什么路，现在各方面都在探讨。尤其财政部也是高度重视这个问题。在发展高层论坛上楼继伟部长战争谈到了这个事，我觉得这个是非常重要的一个观点，值得进一步深入研究，这可能预示着我们国家社会保障，尤其是养老保障方面重大的转型和转变，这跟传统思路是不一样的。
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　　任何改革都是风险和危机推动的。财税改革背负着双重使命：一方面要化解经济社会等各领域的公共风险，如经济增长动力疲弱、经济结构性失调、金融稳舰利益失衡、生态环境恶化等等，实现经济社会发展的可持续;另一方面要化解财政运行自身风险，如钱与事脱节的风险、债务风险、绩效风险、公共责任风险等等，实现财政的可持续。在公共风险与财政风险之间找平衡，是财税改革与财税政策选择的基本准则。

　　放到当前时空坐标系中来观察，公共风险呈现扩散的趋势，反映到财税上，就是赤字扩大、债务增加、风险隐患增多。这与当前的制度体系联系在一起。可以说，公共风险状况是制度体系的另一面。

　　全面深化改革在推进，这无疑有利于防控公共风险，有利于经济社会的可持续和财政的可持续。除了发挥财政的政策功能，更重要的是发挥财税改革的牵引力，通过财税改革来推动和倒逼各个方面的改革，尤其是政府自身的改革和转型。新预算法的实施对规范政府收支行为，推动政府职能转变具有深远的影响。规范政府融资举债行为，也是约束政府财政活动的重要举措，有利于防控政府机会主义行为扩散财政风险。

　　目前，地方税改革已经到了非常紧迫的时候。因为这不仅涉及“钱”的问题，还涉及许多与国家治理相关的重大问题。财政是一个国家的基础，一旦基础出了问题，国家的治理将会动摇。所以，地方税改革应该放在我国“五位一体”的大局中来思考，不能就税论税、不能就地税论地税、不能就财政论财政。

　　从工作的角度，地税部门征管的税是地方税，国税部门征管的是中央税或共享税。对地方税的理解有三个角度：一是从税种属性来理解，税基流动性小、比较稳定的税适合做地方税，这是学术意义上的地方税。二是法律意义上的地方税，即地方政府有立法权、管理权和调整权的税。三是财政体制意义上的地方税，即随着财政体制的变化而变化，财政体制调整时划给地方征收的是地方税，划给中央的是中央税。目前我国只有体制意义上的地方税，没有学术意义上和法律意义上的地方税。

　　税收具有两个基本的功能，即收入功能和调节功能。在现阶段，我国作为发展中国家，其地方税应侧重于收入功能。地方税规模的确定至少要考虑三个方面的因素：一是地区差距。目前，中央政府平衡地区财力差距的任务很重。对于一个巨型发展中国家而言，区域性差异和地区差距是国家治理中首先必须考虑的问题。二是主体功能区与基本公共服务均等化政策目标的设定。在设计地方税体系时，要考虑地方税源的异质性，不是简单地把一些税种划给地方了事。三是国家的治理架构。构建地方税体系需要充分考虑事权划分的现实制约，事权要调整，将部分事权的执行权上移，同时将部分事权的决策权下移，减少“中央点菜，地方埋单”的情况。地方税规模的确定需要考虑未来事权改革的这种变化。