（《新世纪》周刊2010年第5期，总第385期）

长期以来，城乡间、地区间和不同阶层居民间的收入差距都在扩大。特别是阶层间差距的扩大速度很快，在过去一个时期已经成为带动收入差距扩大的主要因素。表1列出了1985-2008年期间城乡差距、地区差距（以人均GDP最高的上海和最低的贵州为代表）和城镇阶层间收入差距的变动情况。

以城镇10%的最高和最低收入家庭的人均可支配收入差距为例，据统计数据，1985年为2.9倍（稍高于1981年的2.8倍），到2008年持续扩大到9.2倍。2008年与1985年相比，收入最低10%家庭的人均收入仅增长到原来的2.6倍，而收入最高10%家庭的人均收入则增长到了原来的8.1倍（按不变价格计算）。差距急剧扩大的趋势直到近两三年才出现了某些缓和的苗头。以2008年与2005年相比，最低和最高收入居民的收入增长率双双达到了10.6%，说明近年来关注民生的政策起到了一定的作用。但过大的收入差距还远没有趋于缩小。

在用统计数据进行分析时，还必须注意到高收入居民的收入水平被严重低估了。我国居民收支统计完全依赖抽样调查。在涉及敏感信息时，数据就会发生偏离。作者三年前的一项研究显示，占城镇居民家庭10%的最高收入家庭，2005年实际的人均可支配收入大约是9.7万元，而不是统计调查数据显示的不到2.9万元；最高和最低10%城镇家庭的收入差距大约是31倍，而不是统计数据显示的9倍。如果2.9万元的数据属实，就根本无法解释近些年来住房、汽车和其他奢侈品市场的火爆。因此，前面引用的统计数据，只能粗略反映各收入组别的相对变化，但缩小了这种相对变化的幅度，更缩小了各组间的绝对差距。也就是说，尽管近几年来收入差距扩大的速度有所减缓，但实际上差距还在继续扩大。这种情况不改变，就很难改善经济结构，调整储蓄和消费比例，也很难从机制上保障内需的合理增长。

处在我国目前的发展阶段和从计划体制向市场经济体制转轨的时期，收入差距在一定程度上扩大是难以避免的。但这并不意味着收入差距必然无限扩大。目前的差距扩大，在很大程度上是由现行体制的弊病造成的，特别是财政、税收及政府管理体制的诸多弊端，导致了收入分配扭曲。

在土地资源管理和收益分配上，这表现得尤其突出。随着大规模的城市化进程，地价大幅度升值，近些年来规模超过万亿元。但土地收益的分配目前极不规范，是导致收入分配差距扩大的重要因素。在目前体制下，土地收益成为各级地方政府的重大额外财源。一方面，中央政府执行严格的耕地保护政策，坚守18亿亩耕地的“红线”，另一方面，现行财政体制把各级地方政府的收入和卖地捆在一起，使它们有强烈的动机从事土地开发出卖，想方设法突破中央的限制。这使耕地保护成为一纸空文，使多占地、乱占地层出不穷，使提高地价成为地方政府的利益所在，而且使土地收益的分配成为一个巨大的黑箱。地方政府获得的土地收入不纳入财政管理，在一些市县甚至数量上超过了正规预算收入。这部分收入的管理，透明度低、规范性差，腐败现象频繁发生，扩大了国民收入分配的扭曲。而居高不下的房地产价格，则成为压在广大中、低收入居民头上的沉重负担。

现行财政体制存在两个方面的突出问题。一方面，各级政府的公共服务职能没有充分的财政保证，财政资金分配的权力过多集中在中央。中央虽然对地方有大量转移支付，但资金转移缺乏规范性和连续性，常常是一事一议，随机决策，导致苦乐不均，“会哭的孩子有奶吃”。地方政府正常的城市建设、管理和公共服务缺乏经常性的财政资金来源。另一方面，由于对各级政府的职责缺乏科学界定、合理规范和严格监督，地方政府往往不断自发膨胀，创造出大量非必须的财政需求，导致公共资源的浪费。这两方面原因使得很多地方的财政入不敷出。

可能是因为了解地方政府财政困难的情况，中央政府把获得土地出让金收益的权限给了地方政府，允许它们靠土地吃饭。但这使得地方政府日益严重地依赖卖地创造收入，地方财政变成了土地财政，在利益上与卖地捆在一起，与房地产开发商等利益攸关方捆在一起，形成了错综复杂的利益关联，成了滋生既得利益集团和扭曲国民收入分配的土壤。各级政府有强烈的利益驱动，偏离其公共服务职能，过分热衷于开发建设和卖地创收，甚至在短期内把70年的长期土地收益挥霍殆尽。

现行的财政体制，加上土地资源的有限性、土地和资金管理的低透明度及缺乏监督，在土地开发转让过程中造成了巨大的寻租空间，导致官商结合、钱权交易。在福布斯2008年世界富豪排行榜中，中国大陆有42人进入了个人财产超过10亿美元的世界级富豪。除了分散在各竞争性产业领域者外，其中所属产业领域最集中的是房地产开发商，有13人，占到30%。这也说明土地收益的分配是导致财富迅速集中的原因。

住房市场的情况与土地市场高度相关。在各级政府垄断土地市场、同时又与土地开发利益相关的情况下，地价一涨再涨是必然的。加上投机资金大量进入房市，使房价直线上涨。普通居民或者被排挤出房市，或者承受了购房沉重负担，而有财力进行房屋投机的富裕阶层则能大量获利，这无异于穷人向富人纳税，是不折不扣的逆向再分配。但各级政府在利益上与房地产商的短期利益相一致，使它们失去了对房价的调控能力和调控意愿，造成住房市场被既得利益集团挟持的局面。土地问题，突出显示了现行的政府管理体制和财政体制需要改革，否则无法根本解决收入分配差距过大的问题。

我国石油、煤炭、以及其他矿藏等自然资源的收益分配状况也不容乐观。由于缺乏合理的资源税体系，长期以来资源收益混同于经营收益，使石油、煤炭等领域的经营者获得了远远超出竞争性领域的丰厚利润，导致了这些部门和其他生产部门之间巨大的收入差距。

丰厚的利益驱动也助长了围绕矿山开采权的寻租行为、官商勾结和幕后交易，推动着屡禁不止的掠夺性违规开采，制造着频发的矿难。这些现象促使了某些资源大省下决心对私人矿山采取国有化赎买政策。不过，在一套合理的资源税体系和与之配套的监管、监督体系没有建立起来的时候，无论是私有化还是国有化，恐怕都还难以根本解决这些制度层面的问题。而由于既得利益集团实际上已经形成，这些领域的制度改革阻力重重，被屡屡推迟和削弱。

改善收入分配，缩小收入差距，不仅要靠建立覆盖全社会的社会保障和公共服务体系，还要靠改革财政体制和政府管理体制，以根本杜绝收入分配的扭曲。在前一方面，尽管还有很长的路要走，但近年来已经取得了很大进展。但在后一方面，财政体制和政府管理体制改革仍然严重滞后，这使收入分配状况的根本改善仍然遥遥无期。

扬汤止沸，莫如釜底抽薪。要解决上述问题，需要坚定不移地推进政府管理体制改革和财政体制改革。解决土地财政的问题，必须和改革政府管理体制、转变政府职能、解决各级政府财权与事权统一的问题协调进行。

这是一项大工程。首先需要全面规范各级政府的必要公共职能，根据公共服务职能的实际需要，合理核定政府支出，改变按照历史延续的既成事实定支和“谁哭声大，谁吃奶多”的随机分配现状。其次需要理顺政府财权与事权关系，从体制上确保各级政府合理但不过度的财政收入，以保证其公共服务的需要，使各级地方政府从对土地资源收益的过分依赖中解脱出来。第三需要重新规范土地和其他自然资源的收益分配体系，使资源收益成为保障社会长期协调发展的资金来源，而不是靠权力、靠关系、靠幕后交易获取的猎物。最后，也是最重要的一点，是政府管理的透明化。只有实现了公共资源和资金管理的透明化和社会公众监督，才能真正实现收入分配合理化和社会的协调发展。