[摘要]健全统筹城乡经济社会发展的体制机制是现阶段新农村建设的突破口，扎实推进新农村建设，必须在完善“少取”的基础上，加大“多予”力度，加快“放活”步伐，建立健全统筹城乡经济社会发展的体制机制。重点放在以下六方面：逐步建立健全适合我国国情的反哺农业的政策体系、建立覆盖城乡的公共财政体制、逐步推进城乡社会保障一体化、健全农民工合法权益的保障机制、建立符合农村特点和农民需求的农村金融服务体系、健全保障农民土地权益的长效机制。
党的十六大以来，我国“三农”政策取得重大突破，农业和农村发展出现重大转机。粮食稳定增产，农民稳定增收，农村社会事业发展滞后局面有了明显改变，社会主义新农村建设良好开局和起步。但应当清醒地看到，现阶段农业基础仍很脆弱，农民收入增长仍不稳定，特别是城乡居民收入差距持续扩大，各项支农惠农政策还没有规范化、制度化，工业反哺农业、城市支持农村的长效机制还没有形成。扎实推进社会主义新农村建设，必须实行工业反哺农业、城市支持农村的方针，在完善“少取”的基础上，加大“多予”力度，加快“放活”步伐，逐步建立健全统筹城乡经济社会发展的体制和机制。
一、建立健全对农业的支持政策体系
虽然近年来取消了农业税，并对农民实行各种补贴，现阶段农民的负担表面上减轻了，但农业生产的成本随着生产资料价格和农村劳动力价格的上涨而大幅上升。农业生产比较收益总体上处于弱势。随着农业生产成本的提高，农业生产效益有继续下滑的趋势。1996～2005年期间，从平均净收益变化情况看，除棉花、油料作物外，其他农产品的净收益均有所下降。稻谷每亩平均净收益从247.46元下降到192.71元，降幅为22.12%；小麦从92.9元下降到79.35元，降幅为14.59%；玉米从123.77元下降到95.54元，降幅为22.81%；棉花262.66元增长到331.36元，涨幅为26.16%；油料从86.57元增长到101.48元，涨幅为17.22%。有些农产品甚至出现亏本。这一轮农产品价格上涨背后有一个不容忽视的事实，这就是：农业生产成本越来越高，农业生产比较收益越来越低，农民通过农业增收越来越难。
从国际上看，许多国家在工业化过程中都普遍经历过由农业为工业化提供积累转向对农业进行保护的过程。现阶段我国国民经济的主导产业已经由农业转变为非农产业，国民经济增长的动力主要来自于非农产业，在工业化和城镇化快速发展过程中，各种生产要素向高效益的产业流动，农业的弱质性充分表现出来。尽管我国现在农村入口还占多数，不可能像发达国家那样对农业给予大量补贴，但随着国家财政能力的提高，我国在总体上已具备了反哺农业的条件和实力，应逐步建立适合我国国情的反哺农业的政策体系。近年来，国家对农业的政策支持力度明显加大。“十五”期间，中央财政直接用于“三农”的投入11300多亿元，比“九五”时期增长了1.14倍。其中，用于农业和农村的预算内基本建设投资和国债资金3725亿元，比“九五”时期增长了1.22倍。特别是通过推进农村税费改革，在对农民“少取”方面有了历史性的突破。但国家财政用于农业的支出仍是低水平的，占财政总支出的比重实际上呈下降状态，“六五”时期为8.69%，“七五”时期为9.38%，“八五”为9.75%，“九五”为9.29%，而“十五”期间约为8%。总的来看，农业在资源配置和国民收入分配中仍处于不利地位。
建立对农业的支持政策体系，应从以下五个方面着手：
一是合理调整国民收入在工农业之间分配格局，提高政府运用财政手段支持农业的能力。近几年国家财政收入幅度较大，但新增财力用于支持“三农”的比重仍偏低。要增加政府财政支农资金投入总量，保证财政支农支出的增长幅度高于总财力的增长幅度，政府新增财力要向“三农”倾斜。在增加国家支农资金投入的同时，要整合财政支农资金，突出重点，提高支农资金的使用效益。健全政府农业投资监督机制，防止截留、挤占挪用支农资金，防范追逐部门利益。
二是要突出财政支持农业的重点。加强农业基础设施建设；支持农业科技、新技术推广、农民合作经济组织、市场信息服务等农业服务体系建设：支持发展农产品加工业和农产品现代流通方式：增加农村劳动力培训等人力资本开发方面的投入；加大国家对农业机械化的支持力度。
三是完善对农业和农民的补贴制度。扩大农民使用良种补贴范围，加大对农民购买农机具补贴力度，完善对农民收入直接补贴政策，对农业保费给予补贴，对农业保险机构提供适当的补贴，建立农业灾害补助制度、农产品市场风险补助制度等。
四是完善国家支农投入法律法规体系。目前，《农业法》对农业投入的规定比较笼统，对各级政府财权和事权的划分、资金用途没有明确规定。《预算法》也没有明确农业支出在财政预算支出中的地位，农业预算支出被挤占的现象比较严重。应制定更加具有约束力的、可操作的法律条例和细则，保证支持与保护农业的政策措施落到实处。
五是在对外开放农产品市场过程中。支持提高我国农业的竞争力。防止农产品大量进口对国内农产品价格和主产区农业生产造成重大冲击，影响农民增收和生计。
农业是高度依赖自然资源的产业，在人多地少的国家，大幅度提高农业劳动生产率不易，从事小规模经营的农民消化生产成本上涨的能力很弱。在这种情况下，农产品价格上涨就成为保障农产品供给，平衡工业农业利益关系的手段，这也是工业反哺农业的重要内容。从国际经验看，劳动生产率提高较慢的行业往往是价格上涨最快的行业。各国进入工业反哺农业的发展阶段后，大都经历了农产品价格的结构性上涨。从保障市场供应、农民增收、平衡城乡关系的角度看，农产品价格上涨是有好处的。农产品价格的合理回升，有利于保护农民生产积极性和增加农民收入。这是市场对工农、城乡收入分配格局的必然调整，也是我国农业、农民和农村分享经济发展成果的必然反映。
增加农民收入，完善和加强各项惠农政策是十分必要的。同时，更要重视发挥市场机制配置生产要素的基础作用和调节供求的积极作用。从改革开放近30年的情况看，我国城乡居民收入差距能够缩小的时期，都是农产品价格上涨幅度较大的时期。如1978－1985年和1994～1996年这两个时期。我国城乡居民收入差距只有在这两个时期出现过相对缩小的局面，与这两个时期国家大幅度提高农产品收购价格有直接关系。除此之外的时期，农村居民的收入虽有增长，但与城市居民的收入差距呈不断扩大之势。而农民增收最严峻、城乡收入差距持续扩大的时期，都是农产品价格持续低迷的时期。如1990～1993年和1998～2002年这两个时期，是农民收入增长停滞和缓慢的时期，也是城乡收入差距迅速扩大时期。其主要原因就是，这两个时期的宏观紧缩政策导致农产品价格全面下降，农业增产不增收，甚至减收。过去的经验表明，使农产品价格保持在合理的水平上，对实现今后农民增收的政策目标至关重要，这远比政府的补贴和扶持政策效果要显著。自2006年第四季度以来，我国主要农产品价格出现了近几年少见的较大涨幅。此次农产品价格上涨，是多种因素引起的，既有成本推动的因素，也与农产品需求拉动有关，更受产业间比较收益变动的影响，也受到国际上食品、能源价格上涨因素的影响。新一轮农产品价格上涨是在农产品价格长期低迷的基础上发生的，带有明显的恢复性质。新一轮农产品价格上涨是对农业生产比较收益下滑的一种补偿，上涨幅度也在合理范围之内。新一轮农产品价格上涨与农业生产周期性波动有关，是正常的市场调节。新一轮农产品价格上涨与农产品需求拉动有关，是经济发展的一般趋势。这轮农产品价格上涨直接受世界农产品价格上涨的传导，与国际市场价格走势基本一致。对待当前农产品价格上涨问题，不能仅仅从“城里人”的角度出发考虑问题，而要着眼长远，着眼全球，着眼城乡统筹，进行综合分析和判断。
二、建立覆盖城乡的公共财政体制
长期以来，我国农村公共品供给遵循的原则是“自力更生为主，国家支持为辅”。公共品供给长期偏向城市、公共财政在农村缺位。这种向城市倾斜的政策延续时间过长，使城乡居民在享受公共服务方面存在过大的差距。近几年国家实施农村“六小工程”，农民生产生活设施有所改善；各级政府逐步加大了对农村教育、卫生等社会事业的支持力度，农村社会公共服务有所加强。但由于历史欠账多，农村基础设施落后和农村公共服务供给不足的状况仍然没有大的改观。突出表现在，农村行路难、饮水不安全、供水难、环境污染难治理等问题仍然突出。全国65万个行政村中，有近4万个村不通公路，农村公路中沙石路占70%。有近三分之一的农民因为长期得不到安全饮用水，身体健康受到不良影响。有9000多万农民经常受季节性干旱影响，供水困难。广大农村地区尤其是中西部地区的电力设施还比较落后，全国仍有2000万农村人口用不上电，相当一部分农村仍未实现城乡同网同价。城乡教育资源差距大，农民上学难问题突出，目前农村中小学现有危房面积3670万平方米，危房率达6.6%，占全国中小学危房面积的81%。农村公共卫生服务体系不健全，基本医疗服务城乡差距过大，农民看病难。2002年农村每干人拥有的病床数0.79张，仅为城市的32.9%。中西部地区农村乡镇卫生院危房率为33%。
农村基础设施和公共服务是改善农民生产生活条件的重要物质基础。加强农村基础设施建设，改善农村公共服务，是推进社会主义新农村建设的重要内容和关键环节。随着我国国民经济进入“以工促农，以城带乡”的发展阶段，已经具备了将基础设施建设和公共服务重点转向农村的基本条件和能力，必须调整国家财政资源和建设资金的投向，由以城市为主向更多地支持农村转变，政府切实承担起为农业和农村发展提供公共服务的责任，为农民充分享改革开放和社会进步的成果创造条件。
建立健全覆盖城乡的公共财政体制。应重点抓好以下三方面的工作：
一是明确各级政府的职责，建立投入保障机制。农村基础设施建设是各级政府共同承当的责任。当前，由于政府间财权和事权划分不清楚，投入往往得不到保证。对于政府应当承担的农村公共基础设施职责，应根据基础设施的层次性和受益范围，合理界定各级政府的责任。当地方政府因为财力限制，难以提供全国基准水平的公共基础设施和公共服务时，由中央政府给予一定的转移支付支持。在明确各级政府职权与相应责任的基础上，合理界定地方各级收支范围，理顺各级政府间的财政分配关系，使每一级政府所拥有的财权与事权相对称、支出与责任相统一，对中央安排补助投资的地方性项目，要进一步规范相应的管理方法，防止空头承诺配套投资、搞钓鱼工程。由于中西部地区财力较弱，应当降低中西部地区对涉农固定资产投资的资金配套比例。要加大中央财政对中西部地区的支持力度，新农村建设资金的分配、建设项目安排都要向中西部地区倾斜。
二是集中财力优先安排农民最急需、受益面广、公共性强的农村公共品和服务。切实加强与农民生产和生活直接相关的农村道路、水利、能源等中小型基础设施建设。支持农村教育、卫生等社会事业发展。在实行免费农村义务教育的同时，要重视不断改善农村学校办学条件、提高教育质量，建立农村义务教育稳定投入机制。增加政府对农村公共卫生服务的投入，有针对性地解决农村人口的重大公共卫生问题。改善县乡医疗卫生条件，对乡村医生进行培训。
三是增强农村社区组织和农民参与农村基础设施建设的积极性和主动性。推进新农村建设，政府不能大包大揽，不能包办代替。要采取“以奖代补”的方式，鼓励农民积极组织兴修水利、修建道路、实施中低产田改造工程等。要把握好有关政策界限，严格控制标准、严格规范，防止为办公益事业再度出现乱收费、乱摊派现象，重新加重农民负担。
三、建立覆盖城乡的社会保障和救助体系
长期以来，农村实行的是以家庭保障为主、政府、社区适当扶助的制度。改革开放以来，农村在扶贫救济方面取得了很大成就，但总体上看，还未建成比较成形的社会保障制度框架，一些重大类型的社会保障目前仍处于探索阶段。农村社会保障制度发展的现状和特点是：农村最低生活保障制度试点和参保的范围进一步扩大。目前，农村低保人数已达1152万。农村养老保险制度在衰退后重新进入新的探索试点阶段。到目前为止，全国已有31个省、自治区、直辖市的1900个县（市、区、旗）不同程度地开展了农村养老保险工作，5442万农民参保，积累保险基金310亿元，有301万参保农民领取养老金。失地农民和农民工参与社会保障的工作有一定进展。新型农村合作医疗试点进展顺利，已经覆盖我国农村40%多的农业人口。农村社会救助体系建设范围扩展。在特殊困难群体方面，包括“五保”对象、孤儿和流浪乞讨未成年人等，也建立了有关的专门机构和相关援助制度。
总体上看，农村社会保障覆盖的人口范围有限，保障水平低，保障项目少，保障具有应急性，缺乏制度化，与构建和谐社会发展的需要相比。与农村居民发展的需要相比，还有较大的差距。农村居民社会保障的内容、范围与城镇社会保障相比差距悬殊。2006年中央“一号文件”明确提出：逐步建立农村社会保障制度，逐步加大公共财政对农村社会保障制度建设的投入。这不仅是对近年来各地探索发展农村社会保障制度的肯定，而且对今后加强农村社会保障制度建设提出了新的要求。
我国还是一个发展中国家，经济不发达，尤其是农村的社会经济发展水平不高，发展农村社会保障制度，必须从长计议，长远目标是逐步推进城乡社会保障一体化。目前发展的重点在六个方面：
一是建立农村最低生活保障制度。建立农村最低生活保障制度。从制度上解决农村人口的基本生存权问题，可以极大地减少和避免因温饱问题解决不当引起的社会问题，有利于缩小城乡间和农民之间的收入差别。从目前情况看，建立农村最低生活保障的时机已经成熟，要加快建立这一制度。
二是加快普及新型农村合作医疗制度。目前实行的新型农村合作医疗明显存在补偿不足的问题，农民仍需自费负担高额的医疗费用，化解大病风险的能力低。应逐步增加财政支持力度，提高筹资标准，提高农民的受益程度。
三是积极探索农民基本养老保险制度。各地可根据经济社会发展水平，试行低水平、广覆盖的农村养老保险制度。解决农民的后顾之忧。
四是加快解决失地农民社会保障。对完全失地的农民，应鼓励加入城镇居民社会养老保险体系。对部分征地的农民，应加快建立包括最低生活保障、养老保障和医疗保障在内的失地农民的社会保障。
五是解决好农民工的社会保障。根据农民工的需求与目前的条件，按照低水平、广覆盖的方针，积极探索多种形式，分步骤地把农民工纳入社会保障体系。所有用人单位都要按《工伤保险条例》规定为农民工参加工伤保险。探索建立农民工大病医疗保险。推进将正规稳定就业的农民工纳入城镇职工基本养老保险体系。
六是完善农村社会救济救助制度。“五保户”作为一个特殊群体，在农村社会化养老体系尚未建立之前，对他们进行特殊的眷顾，使他们老有所养是文明社会的一个根本道德义务。要对“五保户”实施“能保尽保”的原则，将其全部纳入农村基本养老体系，实现集中供养。随着义务教育阶段“两免一补”政策的稳步推行，义务教育阶段的负担已逐渐退居次要地位，非义务教育阶段的费用已构成当前农民家庭的沉重负担。解决农村贫困问题，除了实行贫困救济，要完善非义务教育阶段的教育扶助、救助制度，保证农民的子女不因交不起学费而辍学。
作者：李剑阁 韩俊
