健全统筹城乡经济社会发展体制机制的若干政策建议(下)
2007-9-26 15:18:00
 

    四、健全农民工合法权益的保障机制

  改革开放以来,包括在本地从事非农业的劳动力和外出务工的农民工,大约有2亿农村劳动力转入非农产业。从农村劳动力供给的趋势看,新增劳动力的数量已经呈现下降的趋势。农村劳动力总量从1985年的37065万人,增加到2005年的50387万人,年平均增长率为1.5%80年代后期劳动力的年均增长率在2.5%左右,90年代至今农村劳动力总量的年均增长率维持在1.1%2002年开始,我国劳动力市场出现了熟练技术工人全面供不应求的现象。2003年以来,东部沿海经济发达地区开始出现普通劳动力短缺现象。2004年这种现象更凸现,特别是在珠三角、闽东南、浙东南等加工制造业聚集地区,重点地区估计缺工10%左右。2005年用工短缺现象开始蔓延到内陆一些地区。种种迹象表明,我国农村劳动力的供求关系正在从长期以来的供过于求逐步转向既过剩,又不足过剩是指总量上农村劳动力按劳动力时间衡量仍然是供大于求的:不足是指结构上有技能的、青壮年劳动力正在逐步向供不应求转变。根据国务院发展研究中心农村部与中央党校中青班新农村建设课题组最近对分布在全国17个省,20个地级市,56县共2749个村(其中东部1151个,中部759个,西部839个)的调查,近一半农村劳动力从事非农产业,其中本地非农就业和外出务工各占一半。已转出的劳动力中近90%都是青壮年劳动力。74.3%的村认为本村能够外出务工的青年劳动力都已经出去了,只有四分之一的村认为本村还有青壮年劳动力可转移。这个比例在东部、中部和西部地区分别为71.6%76%和。76.4%。赋闲在家的青壮年劳动力全国平均比例为17.8%。分东中西部来看,东部赋闲率最低。为11.3%,中部其次,为20.4%,西部赋闲率最高。为26.1%。由此可见,虽然总体上青壮年劳动力仍存在过剩的现象,但经过二十多年的持续转移,越来越多的地区农村青年剩余劳动力的存量正在被吸纳殆尽。在这种背景下,劳动力市场制度和政策环境将向着有利于劳动者的方向转变。这也正是建立农民工权益保护机制,促进城乡劳动力市场一体化的最好时机。

  近年来,国家大幅度调整了对农民进城就业管理服务的有关政策,对农民工的社会管理正在向维护权益和服务转变。特别是2006年国务院关于农民工40条指导意见的出台,标志着这方面的政策更加明确。从近期情况看,我国农民外出务工增收形势有变好的趋势。2007年以来国民经济保持快速发展势头,劳动力需求旺盛,用工需求增加,加上国家高度重视农民工问题,农民外出务工环境有所改善,有利于农民打工就业。农民工工资水平呈上升趋势。企业调查显示,2007年企业新招员工的平均工资预计为985元/月,比2006年增加了36元,增长3.8%。农村劳动力转移和农民工工资率的提高,继续成为农民收入增长的重要因素。2006年农民工资性收入对农民全年纯收入增量的贡献率为60%左右。2007年各地进一步落实政策,解决工资拖欠与工资偏低问题,保护农民工合法权益,同时积极推进乡镇企业发展。带动了农民就地就近转移就业和增收。

  从现实情况看,当前关于农民工的政策和管理制度还没有真正摆脱城乡分隔体制的影响,距离平等就业,形成城乡统一的劳动力市场还有相当的距离:农民工合法权益受到侵害的问题比较突出,工作环境恶劣,劳动强度大,特别是拖欠和克扣民工工资的现象比较普遍;一些城市对农民工的社会管理仍沿用管制式管理的方式,而轻视为农民工提供公共服务:一些地方继续为农民融入城市设置了过高的门槛,农民工进得了城,但留不下的问题仍很突出。打破城乡就业壁垒,实行城乡劳动者平等的就业制度,是统筹城乡发展的的一个关键切入点。重点放在以下四个方面:

  一是进一步消除对农民进城就业的不合理限制和歧视性规定。在就业培训上,做到城乡劳动力一视同仁,增强农村劳动力在非农产业的就业竞争力。

  二是加强劳动力市场制度建设。劳动力市场制度建设包括工资形成的市场机制和集体谈判制度,工会作用发挥方式和程度,以及保护劳动者的政府劳动立法等。要尽快制定诸如有关民工工资支付的具体法律法规,建立和完善农民工劳动合同管理制度。同时,强化各级工会的功能,提高农民工的组织化程度,发挥其在保护农民工权益方面的积极作用。

  三是公平对待农民工,逐步形成惠及农民工的城市基本公共服务制度。在城市建设和管理方面应当转变观念,对农民工要由排斥到容纳,由管制为主转向服务为主,改变农民工边缘化的社会地位。要以开放和包容的胸襟,把进城农民工作为城市居民的一部分,纳入统一的管理和服务,逐步做到权利平等。在住房、交通等城市基础设施的建设上考虑进城农民工的需要,使义务教育、公共卫生等基本公共服务逐步覆盖到农民工。

  四是允许和鼓励长期进城务工农民尽快融入城市,完成身份的转换。

  五、建立符合农业特点和农民需求的农村金融服务体系

  我国城乡金融发展长期不平衡,金融机构对农村信贷资金投放不足的问题长期存在。客观地说,近几年来在农村金融改革方面作出了很大努力,农村金融组织为农民、农业和农村经济发展提供金融服务的状况有了明显改善。20022005年间,我国农民人均纯收入从2476元增加到3255元,年均增长10.49%,农林渔牧业总产值从27390.8亿元增加到39450.9亿元,年均增长14.68%,同期金融机构农业贷款余额从6888.5亿元增加到11575.86亿元,年均增长22.68%。农业贷款余额的增长速度大大快于农业总产值和农民纯收入的增长,有力地支持了农业和农村经济的发展。而且正规金融对农村的覆盖率明显提高。但农村经济仍然缺乏足够的金融资源,农户和农村企业仍普遍受到不同程度的信贷约束,同时农村资金又大量外流。根据国务院发展研究中心的一项大型抽样调查,我国农户面临的正规信贷约束非常严峻。正规信贷约束包括:一是有现实的信贷需求,但却不能获得正规贷款:二是虽然获得了正规贷款,但正规贷款的规模小于实际资金需求规模。20012004年有现实的借贷需求(即发生过借贷行为)的农户中,没有获得过正规贷款的农户有占41.97%;有借贷需要,且最想从正规金融借款的农户中,没有能够获得正规贷款的农户占到了4042%。在获得了正规贷款的农户中,3563%的农户指出正规贷款不能满足资金需求。

  农村资金大量外流也很严重。农村金融机构的存贷差,基本上就反映了农村资金的流动状况。从1994年开始,农村存款开始超过农村贷款,而且差额不断上升,到2004年更是高达856357亿元,1994年到200415年间农村存贷差额累计达到4087652亿元(尚不含乡镇企业存款)。以2005年为例,为农村服务的主要金融机构共从农村转移了187万亿元人民币。其中,农村合作金融机构(农信社、农村合作银行及农村商业银行)、农业发展银行及邮政储蓄,从农村吸收了约414万亿元人民币存款(农村合作金融机构的全部存款,邮政储蓄存款的65%),同时,向农村提供了约296万亿元人民币的贷款(包括农村合作金融机构的所有贷款、农业发展银行的收购贷款),存贷差达118万亿元,占吸收农村资金总量的285%。其中,农村合作金融机构存贷差106万亿元,占898%,邮政储蓄吸收农村存款约8839亿元,绝大部分存放央仃。

  多项农村金融改革措施的实施将使2007年成为未来农村发展的一个重要而关键的年份。第一,银监会调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策施行后,目前三类新型农村银行业金融机构均已成立。这三类机构分别是村镇银行、贷款公司和农村资金互助社。第二,农业银行和农业发展银行改革开始提速。中央明确提出农业银行改革的基本原则是:坚持面向三农、整体改制、商业运作、择机上市。第三,由人民银行推动的小额信贷公司运转状况良好。截止到2006年底,试点中的57家贷款公司,贷款余额877882万元,累计放款12亿元。贷款利率在11%28%,个人贷款约占83%,农户贷款接近一半左右。

  这些措施大大推进了农村金融改革步伐,但受多种因素的影响,总体上看,目前农户和农村中小企业贷款难的状况仍然改变不大。农村金融不同于城市金融,农村金融机构面对的是分散的小规模农户和大量的农村中小企业。农民和农村中小企业对金融需求一般具有期限短、频率高、数额小等特点,金融机构对其服务的交易成本比较高。农村信贷市场信息不对称现象相对于城市工商贷款而言更为突出。城市工商业贷款中使用的传统意义上的抵押品,在农村严重缺乏等。农业经营受自然和市场影响具有高风险性,使得农村金融机构的运作存在高风险性。因此,农村金融服务的特殊性决定了农村金融机构必须进行金融产品和服务方式的创新。在实现自身可持续经营的同时,有效满足农村金融服务。

  建立符合农村特点的农村金融体系,最重要的举措是引入竞争机制。随着各大商业银行纷纷从农村地区撤出,应适当放松市场准入管制,允许新设机构进入农村金融市场,特别是在兴办直接为三农服务的多种所有制的金融组织方面要迈出更大的步伐。现阶段。农信社在经过新一轮改革后,组建了一批农商行、农合行和县联社,在省一级成立了省联社,实力大大增强,要切实提高对农户的服务覆盖面。农业银行在贯彻商业化经营原则的前提下,如何真正把面向三农作为自身发展的战略而非仅仅是改制的口号,是其在改革过程中必须解决的问题。农发行要进一步转变经营机制,拓宽业务范围,积极探索农村开发性金融的新路子。银监会放开农村金融市场准入后,新生了一批村镇银行、贷款子公司和信用合作组织,这些金融组织虽然现在还比较小,但它们没有负担,前景看好,要加大对这些新生农村金融机构的支持力度。

  应当看到,如何形成城乡一体的物权体系,完善担保物权法律制度,保障农村金融体系安全有效运行,这方面还没有破题。在现行信贷政策条件下,担保抵押资产是否充足,是决定银行贷款的主要条件。由于农户和农村中小企业的经营场所、产品和经营周期的特殊性,因此在涉农融资中往往不能提供有效的抵押担保,严重制约了信贷的获取。当前农村贷款难问题突出,其根本原因在于农户和农村中小企业难以找到有效的贷款抵押资产,贷款担保难。农地抵押并非土地私有制的产物,农民拥有土地使用权也可以进行抵押。坚持农地集体所有制原则,抵押仅限于农地的土地使用权,并且不改变农地用途和性质。通过土地使用权的抵押,农户可以获得较长期限的融资,能较好地满足农户尤其是规模农户和农村中小企业的长期性资金需求。允许农地抵押利远大于弊。建立农地抵押担保制度需要在法律框架上有所突破。要尽快修改《土地管理法》、《担保法》、《农村土地承包法》等法律中有关不利于农地有效、正常抵押担保部分,使农民真正享有包括使用权、收益权、处置权(含抵押、继承权)在内的土地承包经营权。

  六、健全保障农民土地权益的长效机制

  由于推进农村税费改革,由农民负担问题引发的社会矛盾得到了很大程度的缓解,土地问题已成为当前新农村建设中不容回避的一个突出的问题。土地问题仍然是我国三农政策的核心问题,建立保护农民土地权益长效机制是新农村建设的一项重要制度性建设。应从以下三方面健全保障农民土地权益的长效机制:

  一是依法保护农民的土地承包权。2000年通过的《中华人民共和国农村土地承包法》用法律形式稳定了农村土地承包政策。在承包期内,农民拥有法律赋予的长期而又稳定的土地承包经营权,任何组织和个人不得干预农民的生产经营自主权,不得违法调整农民的承包地,不得假借少数服从多数强迫农民放弃或变更土地承包经营权,不得违反农民意愿强行进行土地流转。调查显示,中共关于稳定农村土地承包关系的政策总体上落实相对较好,第二轮承包以来全国平均仍有125%行政村进行过土地调整,东部调整的比例最高,达到了156%,中部为113%,西部为92%,其中,浙江、内蒙古等地土地调整比例较高,分别达到455%361%。在调整土地的行政村中,851%村为12次,其中1次的比例为545%2次的比例为306%;调整时间3年和5年为主,分别为245%551%

  稳定和完善农村土地承包关系,是农村政策的基石。《农村土地承包法》等有关法律和政策。对土地承包的条件和程序、发包方与承包方的权利义务、承包经营权的流转方式和原则等进行了严格规定。必须加强执法监督,对随意改变土地承包关系、强迫农民进行土地流转、随意变更土地承包合同、侵害农民土地承包权益的违法行为,要坚决依法纠正。

  在坚持土地承包关系长期不变和尊重农民意愿的前提下,要从各地经济社会发展的实际出发,积极探索建立依法、自愿、有偿的市场化的土地承包经营权流转机制。农村土地承包经营权流转的主体是承包方,承包方有权自主决定土地承包经营权是否流转和流转的方式,不得以少数服从多数为由强迫农户流转。土地流转收益全部归承包方所有,任何组织和个人不得擅自截留侵占。

  二是健全对被征地农民的公平合理补偿机制,征地制度存在的主要问题是:征地补偿办法不合理,征地范围过宽,征地程序忽视农民意愿,失地农民的长远生计缺乏保障。根据国务院发展研究中心课题组对北京、江苏、山东、四川四省市范围内4个县(市、区)、13个乡、39个村的1100多户失地农民的访谈,按照普遍采用的人均耕地0013公顷的标准计算,695%的家庭属于失地农户。554%的农户家庭完全失去了土地。征地后仍有398%的劳动力从事农业生产,集中于山东和四川的半失地家庭。315%转向二、三产业。286%成为无业人员或年老赋闲。农民失地后大量转向二、三产业,但拥有稳定工作的人群并没有明显增加。征地后家庭收入增加的家庭为770个,占被调查家庭的7375%,收入不变的31个家庭,占297%,收入减少的243个家庭,占2328%。总体而言家庭收入普遍提高。四川和山东两地征地后家庭收入减少的农户接近四成。而北京征地后收入减少的相对较少(1741%),苏州几乎不存在这一情况(144%)。征地后生活水平的变化,农户的自我评价显示:2655%的家庭征地后生活明显提高,3987%有所提高,2099%没有变化,675%有所下降,584%明显下降。总体而言,征地后生活水平降低的农户占1259%

  征地制度改革最应该关注的是失地农民的心声,从满足农民诉求出发,土地制度和政策改革才能取得广大群众的支持。对于目前的土地政策改革方向,农民的最大希望是提高土地补偿的标准。在调查中,8575%的农户耕地被征后用于开发性项目或商业性用地,修建厂房或进行房地产开发;纯公益性用地比例为719%,主要用以兴办学校、政府办公用地;城市基础设施建设用地比例为707%,主要用于修路。如此高比例的土地用于商业性用途,土地价值得到提升,而农民获得的补偿在土地出让价值中仅占非常小的比例。农民对提高补偿的要求非常迫切。要加快改革土地征用制度,确保被征地农民得到公平合理得补偿和安置,生活水平不下降,就业有出路,长期生计有保障。要对土地征用做法作出必要的改进,特别是对公共利益作出明确的法律界定,以使其更符合现代市场经济的需要。要改善征地的程序,保证农民的知情权和参与权。

  三是依法维护农民宅基地权益。农村宅基地是农民从农村集体经济组织分配取得的一项重要权益,尤其是在经济发达地区和城市郊区具有很高的经济价值。在当前推进新农村建设过程中,一些地区在进行宅基地置换和引导农民集中居住方面进行了探索。各地引导农民集中居住的几种主要模式;第一种是建设农民集中居住小区。经考察的江苏昆山市,已经开始建设的农村新型社区已达60家,规划总用地面积141727公顷,规划总建筑面积1735万平方米,预计安置拆迁农户68817户,占到了全市农村总户数的一半以上。第二种是引导农民进小城镇居住。上海金山区每个镇都保留了一个农民动迁小区,已经有近9万农民迁入小区居住。第三种是引导农民新建住房向新规划的区域内集中,然后逐步退出原居住点。引导农民集中居住是对农村居民的住宅布局进行空间概念上的重新调整,变零乱分散为集中有序,变自然形态为规划形态,变土地零散使用为集约使用。其效果有:第一,节约土地,集约高效利用土地资源。根据调查推算,在农村居住用地面积中,住宅约占40%,庭院约占60%。作为传统的和主要的居住方式的庭院,其节约潜力相当可观;而在村落中还有一些未被利用的空间,也占相当比重。第二,节省投资,有利于基础设施及公共服务设施集约配套。第三,增加耕地,为农业生产创造有利条件。上海市金山区2个宅基地置换试点村就可以增加耕地164公顷。第四,为建设用地腾出空间。浙江省余姚市近年来通过宅基地整理引导农民适度集中居住,共整理置换农村宅基地312公顷,约占年度建设用地指标一半左右。上海市通过宅基地置换可以节省50%以上的土地,从而为寸土寸金的上海经济社会发展提供争取新的发展空间,苏州工业园区通过农民集中居住节约土地达14平方公里,按目前园区每平方公里超过17亿美元的投资强度算,相当于为250亿美元投资腾出了发展用地。第五,方便生活,进一步提高了农民生活质量。

  从开展引导农民集中居住地区的实践看,有几个重要问题需要加以重视;一是存在片面扩大建设用地来源倾向。一些地方开始以集约利用土地为名,大力推进农民集中居住,然后将节约出的土地置换为建设用地指标,出现了为满足城市用地的需求而扩大农民集中居住的倾向。以扩大城市建设用地规模为动机让农民集中居住,容易造成侵犯农民的宅基地权益。二是对农民房产、宅基地补偿不到位。在引导农民集中居住的过程中,普遍存在对农民房产、宅基地补偿不足的问题,主要表现在:只给予农民合法确权的房屋面积给予安置补偿,对超出的面积仅仅按成本价补偿,有的甚至不给予补偿;对宅基地不给予补偿,或只给予合法确认面积补偿;补偿标准偏低,农民得到的补偿与同类同地段的商品房价格相比,与土地拍卖出让的价格相比,差距悬殊。

  应看到,我国农村居民点布局总体上基本合理,要坚持大稳定、小调整原则,不宜大拆大建。农村居民点布局调整是一个自然的渐进过程,不能违背经济社会发展规律,急于求成。不能片面为了满足城市用地的需要而开展农村居民点调整。在农村居民点布局调整中,要保障农民的知情权和参与权,切实保障农民的宅基地合法权益。

 

 

                                                作者:李剑阁 韩俊

 
 
发表评论:
正在为您载入数据,请稍候.......
我的公告
正在为您载入数据,请稍候.......
我的分类
正在为您载入数据,请稍候.......
最新文章
正在为您载入数据,请稍候.......
检索
维护主页
正在为您载入数据,请稍候.......
最新评论
正在为您载入数据,请稍候.......
最新留言
正在为您载入数据,请稍候.......
友情连接
基本信息
正在为您载入数据,请稍候.......