新一届政府的机构改革方案已经出台，具体落实恐怕要等到6月份以后了。媒体在热炒“大部制”和“公务员超标近20倍”以后，似乎暂时对政府机构改革这个题目失去了兴趣。在这种情况下，正好静下心来，以各国的历史事实和我们自己的经验教训为依据，冷静地思考一下今后我国的政府机构改革问题。
一、“大部制”解决不了部门扯皮问题
媒体之所以热炒“大部制”，是为了迎合老百姓对政府部门间相互扯皮的不满。但部门扯皮的根源是公共权力的异化，而非机构设置上的职能交叉。许多事情议而不决的根本原因是：阎王缺位，小鬼当家。即使国务院只设10个大部，也不可能彻底消除“你中有我，我中有你”的局面。人类社会是复杂的，不同领域之间总会有一些“交集”。大部制虽然减少了部门的数量，但部门之间的协调问题依然存在。且不说各政府部门的职能履行都离不开财政预算的支持；人力资源管理和社会保障职能合并到一个部后，也不可能和卫生部的职能一刀两断。况且，西方实行大部制的前提是政务官和事务官分离；我们现在则是“十年媳妇熬成婆”，部长多是一级、一级熬上来的技术型专家。在这种情况下推行大部制，不仅过去的历史矛盾难以消化，而且部门之间的协调难度有可能增加。
二、关键在于落实政府的公共服务责任
十七大报告正式提出“以人为本”的科学发展观后，如何落实政府的公共服务责任，是本届政府面临的严峻挑战。 “学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”的社会目标，西方空想社会主义者早就提出来了。但是从1760年英国工业革命算起，市场经济已经在西方国家存在了248年，基本上实现以上目标不过是近60年来的事。在目前我国的经济发展阶段上，真正实现以上社会目标的难度是很大的。然而目标一旦提出，就成为党和政府的政治承诺，迟迟不见动静是不行的。从实事求是的角度讲，将政府机构改革的最后期限定到2020年并不算晚。但如果兑现上述政治承诺也要等这么长时间，则会危及公众对党和政府的信任。因此，满足“服务型”政府履行法定职能的需要，使广大民众切实感受到政府公共服务的改善，是对本届政府机构改革的基本要求。
三、所谓的“GDP标准”缺乏科学依据
媒体热炒的另一个题目是“中国公务员数量比发达国家多20倍”，判断的标准是“财政供养人员与GDP之比”。且不说GDP对比中的汇率陷阱，即使按照经济学标准，也应考虑人均官员供养率与人均GDP之间的关系。这种不剔除人口规模影响，也不考虑经济发展阶段区别的所谓“经济视角”，显然是不科学的。我在以前的文章中讲过，从西方工业化的整个过程来看，财政供养人员在全社会就业人员中的比重是逐渐增加的。特别是在二战以后，这一比重的增加不是政府行政机构扩张的结果，而是出于推行福利国家政策的需要。本届政府提出“以人为本”的执政理念以后，总得有人、有机构来实现吧！即使像有些人建议的那样，全都交给“非政府”、“非营利”机构去干；按照西方各国通行的做法，“施仁政”的费用还是来自政府预算，有关人员依然要算在财政供养人员的账上。
四、正确吸取西方社会政策改革的经验
80年代的里根、撒切尔革命，在西方社会政策领域，面对的是因保障标准过高而产生的“经济上不可持续”和“福利陷阱”问题。其主要改革措施并非某些人鼓吹的“市场化”和“私有化”，而是政府以税收优惠鼓励个人储蓄型的补充养老保险，延长退休年龄至65岁，同时要求政策受益人履行法定的社会义务。例如领取失业救济的人必须接受工作培训，领取家庭补助的单亲父母必须承担对孩子的教育责任等。在鼓励非政府机构和志愿者参与社会政策制定和实施的同时，政府作为社会政策领域主要出资人和监管人的地位没有发生任何改变。即使在很多人买不起医疗保险的美国，上个世纪60年代，政府也增设了对贫困家庭和贫困老人的医疗救助（medicaid & medicare）。虽然实际上的作用有限，但由于政府承担了最后责任，就避免了医院出于经济原因而见死不救的尴尬。
五、应当把教师和医生纳入公务员队伍
西方多数国家中，承担义务教育责任的公立学校的教师，以及从事基本医疗服务的公立医院的医生，都是国家公务员。这不仅保证了政府公共服务目标的实现，而且有利于地区间公共服务的均等化。我国传统计划体制下，公立学校的教师和公立医院的医生与政府机构的官员同样是干部身份。体制改革以后，政府机关和社会团体的干部变成了公务员，原公立机构的教师和医生却没有被纳入公务员队伍，近年来的工资待遇和公务员也拉开了差距。这种做法带有浓厚的官本位色彩，不符合本届政府“以人为本”的执政理念，不利于公立机构教师和医生队伍的稳定，也不利于落实政府“改善民生”的政治承诺。从概念上讲，公务员的本意就是具体为政府承担公共服务责任的人员。既然义务教育和基本医疗服务是政府的法定责任和政治承诺，履行这一责任的教师和医生就理应是公务员。
六、事业单位改革要走我们自己的路子
在事业单位分类改革问题上，履行政府管理职能的划归政府行政系列，不承担公共服务职能的向企业转轨，这两条基本上没有不同意见。问题是承担公共服务职能的事业单位怎么办？国际上还没有现成的经验。西方的非营利机构在我国缺乏历史传统和法理基础，日本独立行政法人改革的结果，大部分还是“公务员型”。它们的做法类似：不管是非营利机构还是独立行政法人，在事业发展上都获得了较大的自主权，但主要经费还是来自政府预算。我们的意见是：承担义务教育的中小学和基本医疗服务的综合医院，继续保留事业单位名称，教师和医生纳入公务员队伍管理。大学、基础科研机构和大型专科医院可以参考西方非营利机构或日本独立行政法人的经验，在政府规制和定额预算的基础上放开搞活，根据事业发展需要，自己决定发展方向，自行筹集部分资金，人员实行聘任制。
七、政府机构改革不宜让地方自行探索
改革开放初期走了一段扩大地方自主权的路子，其目的是摆脱传统计划经济体制的束缚。在明确了社会主义市场经济的目标以后，为了国内市场的统一、规范，缩小地区间的公共服务差距，就必须强调政令的统一。我国是单一制的国家，中央政府和各级地方政府的机构对口设置，是国家政令统一的基础。反对机构对口设置、主张地方自行探索的主要理由是：地方政府可以有更多的积极性去精简编制和人员。但这只是一种理论上的可能性。改革开放以来的事实告诉我们：地方编制和人员之所以失控，恰恰是因为中央有关权力以改革的名义下放过度了。在政府机构设置这样的问题上，让地方自行探索只能搞出乱子来。即使是为了摸索经验搞试点，也应在主管政府机构改革的中央有关部门的指导下进行。否则中央将处于两难的境地：赞同吧，难以推广；不赞同吧，改革成本谁来承担？
八、正确处理内部监督和外部监督的关系
在政府行政机构内部，将决策权、执行权和监督权适当分开，即让不同的部门或者部门内的不同机构，分别承担决策、执行和监督的角色，以防止权力过于集中而缺乏有效监督等问题的发生，应当说是一个不错的思路。这种政府行政机构之间的权力制衡，是我国历史上早已有之，且行之有效的一种制度设计。但也有其难以避免的缺陷：一、监督者的权力不受约束，二、决策者的责任难以追究。因此，在引入政府行政机构内部监督的同时，必须进一步加强对政府机构和官员的外部监督。首先是落实人大、政协的法定监督作用，让橡皮图章硬起来；第二是强化媒体的舆论监督作用，扩大群众的知情权；第三是继续发挥共产党的组织监督作用，将贪官污吏绳之以“规”。与上述制度建设相比较，可能更为重要的是重建“全心全意为人民服务”的个人信仰，这是官员廉洁自律的政治基础。
结束语
对于政府机构改革这类专业性很强的问题，靠“大鸣、大放、大字报”或者网民投票是没有用的；但是也需要在一定范围内，组织有经验的官员和负责任的学者进行认真的讨论和研究。即使已经有了比较成熟的思路，也要允许人家“横挑鼻子竖挑眼”，以利于具体方案的进一步完善。请有关领导三思而后行。
2008年5月2日
