财政分权后的竞争与公共政策效率：现实描述

　　财政分权改革以来尤其是分税制改革以来，由地方政府主导的经济发展模式带来了大量的经济和社会问题，由此引发的讨论也林林总总，不一而足。我们将延续前文的思路，从现实的描述中寻找问题的答案。

　　首先我们提出如下问题：既然分权改革之初的激励和约束机制行之有效，那么为何会在当前出现问题？也就是说，是什么因素改变了机制运行的有效性？我们将从激励与约束的传导途径——“竞争”入手进行分析。

　　财政联邦制下的公共政策问题

　　从经济学的角度看，由于一个国家或地区的经济增长绩效最终是由资源配置效率决定的，而中国的财政分权也主要是通过提高资源的配置效率而不是引致更多的投资来提高经济增长率的（林毅夫、刘志强，2000），所以，资源配置效率提高是中国财政分权改革促进经济增长的最终机制，而资源配置效率的提高则是由竞争来完成的。这主要是因为，从一个多维度的竞争角度来说，只要存在“足够”的竞争，不仅产权变革可以带来经济效益的改善，公共选择变革也会使公共政策效率得到根本改善。

　　但是我们发现，钱颖一在验证中国分权改革和经济增长的正相关性时隐含了一个结论，即经济增长是由政府通过制定政策而非增加社会医疗、教育等公共产品供给来实现的，也就是说政府通过提高经济效率而非通过提高公共政策效率来实现经济增长，这和胡书东从财政支出的内部结构出发对财政分权与经济增长的关系加以检验后的结论不谋而合。这毋宁是说，分权改革带来的经济效率的提高是以牺牲公共政策效率为代价的。

　　基于现实情况与理论阐述间的偏差，我们需要提出新的解释。讨论先从两个公共政策效率缺失引致的两个例证开始。

　　例证1：财政联邦制下的土地市场——公共资源问题

　　土地是公共资源，全民所有，《中华人民共和国土地管理法》规定，国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。然而，在财政联邦体系下，我国土地的收益和处置权利则主要掌握在地方政府手中，模糊的土地产权导致了土地市场新的价格“双轨制”。

　　土地市场价格“双轨制”的形成主要是由于土地“征用-储地-出让”三环节上的地方政府短期机会主义渗入形成的。在政府垄断土地市场的前提下，一方面“政府以公共利益为名义，以城市规划为工具，用比较低的价格征用包括商业用地在内的农民集体所有的土地”。另一方面，“作为土地被征用的一方，农村土地由于其所有权的虚置和对政府权利的依附性缺乏自我保护能力，由此形成了政府剥夺农民利益的巨大剪刀差。据估计，改革开放以来这种剪刀差已经累计高达2.5万亿元，从而加剧了城乡收入差距和农民的贫困化。”随后，政府储备土地以待升值，当预期土地出让收入大于土地征用与储备成本后，政府出让土地。在目前的土地出让环节，地方政府往往采取差别定价，即对商业和居住用地采取招拍挂的方式追求一次性收益，而对于工业、仓储用地，地方政府更看重的是工厂建成之后给本地区带来的GDP、税收、就业等政绩利益和长期收益，因而倾向于采取零地价甚至负地价的方式招商引资。图1是2005年第四季度我国主要城市不同用途土地地价增长率的一个现实反映，从中可见商业和住宅用地的价格增长明显高于工业性用地。

资料来源：《2005年第四季度城市地价动态监测报告》

　　从地方政府来看，政府行为的短期化和机会主义倾向并非个别地方政府个体非理性的率性而为，在某种程度上实则是现有财政联邦体制架构下的“不得已而为之”。1994年分税制改革后形成的地方政府事权与财权的两行相悖，造成地方政府必须依靠举债和卖地以维系运转。国土资源部公布的数据显示，去年全国土地出让总收入为5800多亿元，净收入2100多亿元，土地出让的利润率约36.2%。同期全国财政收入为3.16万亿元，地方财政收入2.66万亿元，土地出让净收入占到地方财政收入的百分之七左右（图2）。

图2  2005年度全国土地出让净收入占地方财政收入比重

　　例证2：财政联邦制下的义务教育——公共产品供给

　　按照现代西方经济学的观点，义务教育具有明显的公共物品性质，在各国义务教育的实践中，由中央政府和各级地方政府共同承担提供义务教育的责任，由中央政府和较高级别政府(如州政府)承担最终转移支付的责任。

　　我国从1986年《中华人民共和国义务教育法》公布以后，全国分三片地区推进普及九年义务教育，到2000年，全国共有2410多个县通过了九年义务教育的验收，人口覆盖率达到85%，但同时，尚有15%的地区还未普及义务教育，而且这15%的地区多为经济落后的贫困地区。此外，义务教育的普及基本属于低水平的普及，许多中小学校办学条件没有得到根本改善，地区差异、城乡差异持续扩大。

　　人们普遍从财政体制的角度寻求问题的答案，这是因为，政府对公共物品的提供能力主要与政府财政能力有很大关系。就公共支出与GDP增长的对比来看图3，公共支出占GDP的比重始终偏低，既低于发达国家30%以上的平均水平，也低于发展中国家26.4%的平均水平。此外，乔宝云、冯兴元和范剑勇通过对1978年以来的财政分权改革与中国小学义务教育的案例进行理论和实证分析后发现，中国的财政分权改革并没有增加中国小学义务教育的有效供给，也就是说，中国的财政联邦制没有如西方国家那样提供有效的准公共物品和公共物品。

图3  1978-2003年公共支出与GDP增长对比

资料来源： 2001、2004年《中国统计年鉴》

　　根据国家教育发展研究中心对全国7省市26个县的抽样调查，1998年样本县义务教育经费总支出(含预算外经费)中各级财政的教育补助专款约占12%，县财政约占9.8%，其余78.2%为乡村负担。从图4中我们可以看到，在1995年至1999年的五年中，农民自己负担的教育经费接近一半。同时，数据还显示，中央与地方政府在教育经费的提供上也存在很大差别，根据国务院发展研究中心的一项调查，中国义务教育经费78%由乡镇负担，9%左右由县财政负担，省级财政负担11%，而中央财政负仅负担不足2%。而根据中国统计年鉴数据，2005年地方文教、科学、卫生事业费的支出（4623.09亿元）是中央财政该项支出（520.56亿元）的8.88倍。

　　在义务教育主要由地方财政负担的同时，与之相关联的转移支付也没有发挥相应作用。根据余阳（2003）的总结，我国现行义务教育主要存在转移支付规模过小、依据的标准不合理、制度鼓励性差以及过程和效果缺乏有效监督等问题。

　　地方政府竞争与公共政策效率

　　上述实例一则涉及公共资源，一则涉及公共产品供给，从对实例的描述我们大体可以验证前文中“分权改革带来的经济效率的提高是以牺牲公共政策效率为代价的”这一结论。

　　这就迫使我们继续思考下面的问题：既然竞争形成了公共政策效率提高的充分必要条件，那么为什么在中国式的财政联制下没有伴随着公共政策效率提高出现？是缺乏政府竞争吗？显然不是，因为如果缺乏竞争是无法形成目前中国所谓“诸侯经济”和宏观调控难题的。问题的关键应该在于当前的中国缺乏“足够”的政府竞争，或者说是缺乏充分而有效的政府竞争，比如地方政府为政绩原因而展开的竞争对于提高公共政策效率自然是不充分而且无效的。

　　姚洋和杨雷从制度供给失衡的角度探讨了中国的财政分权改革，认为财政分权缺乏法律保障、财政分权和行政垂直集权之间存有矛盾以及分权制度安排本身不规范导致产生了重要的不良后果，如地方保护主义、上下级政府对事权的推诿、政府行政的商业化和机会主义倾向、地方性公共产品提供规模的小型化、地区差距的扩大以及地方政府预算约束的软化。这种看法可以作为政府竞争的无效性和非充分性的一种解释，但无法全面解释为什么在分权改革之初政府竞争能够起到积极的作用。

　　财政分权的激励是经济分权、政治分权和政治集权共同作用的结果，而约束则主要由权力因素决定。从这一结论透视财政分权的制度供求情况我们会发现，供求失衡是一个逐步导入的过程，首先，随着经济发展和开放程度增加，制度需求方（地方企业和公众）的制度需求增加，以追求地方经济绩效最大化为目标的地方政府显然无法提供充分的公共政策，相应带来制度供给不足，供不应求的情况促使制度价格（制度的制订和实施成本）上升，进而使得作为制度安排的财政分权所提供的激励逐渐减少；其次，随着权力因素配置资源逐渐成为资源配置的基本原则，约束的可信程度也就逐步降低，约束效力逐渐下降，这也从根本上造成了制度供给失衡，政府间竞争市场的非充分性和无效性也就显露无疑。

　　小结

　　在财政分权之后，非充分的和无效的政府间竞争使得分权改革之初形成的有效激励和约束机制效应下降，并导致了公共政策效率的降低。企业市场理论告诉我们，剔除垄断因素后的完全竞争市场在配置资源时是帕累托有效的，而在政府间竞争市场，如果不受约束的权力因素成为配置资源的主导方式，那么帕累托有效无论是在公共政策领域还是在经济增长领域都无法实现。因此从这一意义出发，如何剔除不受制约的权力因素对政府间竞争的影响就成为我们进一步思考的主要问题。

　　进一步的思考：如何加强约束

　　对于有效的分权作用机制在什么背景下实现，我们已经做过总结，即上下产生一致共容的激励，产生可信的约束。现在我们现实地审视财政分权改革后发现，许多问题的产生都与激励不容、约束不可信有关。因此从这一角度出发，对分权多少与集权多寡的讨论都可以暂时搁置，问题的关键在于如何确立一个确保激励相容与约束可信的机制。

　　相对于激励的缺失，约束的缺失更为可怕。在当前的中国，并不缺乏提高经济绩效的办法，真正缺乏的是如何保证经济绩效在达成社会整体和谐公平的环境中增长的措施约束，因不受约束的权力因素的介入而变得脆弱，由此带来的是经济跛足发展，社会贫富差距拉大，以及转变经济增长模式、走内需拉动型的经济增长之路步履蹒跚。

图4：1995－1999年全国义务教育总投入分类别

资料来源:中国义务教育科研网(http://www.bjaes.cn)

　　从分权实践看，困扰当前中国发展的主要原因是分权后地方政府行为不当，更为内在的原因是官员的发展最大化行为与地方政府应有的发展最大化行为并不一致，也就是说，政府行为的好与坏是操控在履行这些行为职责的政府官员身上的。由于缺乏应有的制衡与监督，官员手中的权力很容易被资本俘虏，权力与责任的分布不对称直接体现为控制权变成为一种“廉价投票权”。由此，公共利益被轻薄寻租，权力因素将公平和效率从资源配置领域逼出，从而在资源配置领域形成了一幅“劣币驱逐良币”的图景。

　　如何制约权力？根本方法是对权力进行制衡，实质则是让民生民意进入到对权力的监督约束中去。

　　从各国实践经验来看，制衡权力的具体方法大体包括以下两条，一是减少政府管制和干预，政府的归政府、市场的归市场，将政府职能集中在公共政策领域，减少不当权力的使用空间，二是对权力使用过程进行民主监督，将国民意愿纳入到国家政治经济制度格局之中，并使之成为一种制度惯性。如果将这两条经验方法纳入到陈志武归纳的四类国家形态中，无疑代议制（宪政民主）政府加市场经济是最为理想的模式。宪政规定了取得与运用权力的方式，民主制度则能减弱政府权力被不公平使用的空间，代议制政府的核心在于监督制约国家立法权、执法权以及资源配置权的使用，目的是降低由国家权力带来的道德风险，防止国家权力被滥用。

　　但从我国现实的国情看，实施代议制民主的困难和阻力很大，次优方案的选择和渐进性的改革是现实考虑。具体的选择大体可以从以下几个方面进行。

　　一是加快政府职能的转变。在当前中国转轨经济中，政府扮演着三重角色，一是作为一般社会管理者的角色，二是作为市场管制者的角色，三是作为企业所有者或者说是生产者的角色。现实中，这三重角色之间很难协调，冲突频发。其经常性的结果就是，政府利用其社会管理者的垄断性权力来谋取它作为所有者利益以及财政收益的最大化。政府行为公司化正是中国目前各种各样的管制和垄断现象不断出现的深刻原因。因此，转变政府职能首先是要厘清政府角色，其次要规范政府行为，由此实现由经济建设型政府向公共服务型政府转变，由“全能”型政府向现代责任政府转变。

　　二是加强对权利使用的民主监督。在新的改革实践中，我国已经在加强了人民代表大会制度、民主协商制度，强化党内民主监督，实施新的政绩观，但从对地方行为的约束监督来看，仍缺乏行之有效的具体举措。根据平新乔最近所做的一项验证，地方政府在基础设施建设、吸引外商直接投资和行政管理费用上的预算外支出增加幅度明显快于预算内支出的增幅。因此现实可行的方案可以考虑将直选扩大到县和县级市，并逐步提高直选范围，扩大基层民主和监督的效能。

　　三是逐步扩大新闻监督。英国有一句谚语：阳光之下无新鲜事，阳光是最好的“杀毒剂”。因此将政府行为立于媒体的舆论监督之下，增加决策的透明度，这在许多现代民主国家已被证实是防治腐败的极有效措施。

　　四是鼓励各种反映民生民意的利益集团的形成。对于权力制衡，西汉的贾谊早在2000多年前便在《治安策》中写道：“欲天下之治安，莫若众建诸侯少其力”，表明要保持转轨中的社会公正需要培育一个相互制衡、平衡发展的社会利益体系。沿袭这样的思路，鼓励有着多个相互制约的利益集团的社会利益体系的形成,可以成为我们的政策选择之一。但我们注意到，截至当前，与地方政府形成同盟形式的强势利益集团开始形成与兴起，而在利益上与之冲突的代表弱势群体的利益集团却尚未形成。因此，如何真正培育代表民生民意的群体组织便具有现实意义，而且从现实基础上看也具有可操作性。