在一个由多级政府构成的国家中，中央政府与地方政府之间的关系向来纠缠不清。在中国这样的经济转轨国家，历史的经验证明，顺畅的中央与地方关系无疑会促进改革的顺利进行，反之，则会影响改革进程甚至造成混乱，因而清晰的中央与地方关系便具有非常重要的现实意义。在学术界，透视这一关系出现过许多视角，其中最为常用的是透过财政体制来加以考察。这是因为，在制度经济学者看来，政府是一种将经济外部性内部化的组织，财政则被定义为保证这一组织正常运行的金融手段，因此财政关系自然成为中央地方关系的最好缩影。
概括地说，改革开放以来中国的财政关系以财政分权为基本特征，并被钱颖一等学者冠之以“中国式财政联邦主义”的称谓。尽管从名称上看这一称谓具有“中国特色”，但是从广义上看，中国的财政分权与世界其它地方的财政分权没有差别，都指中央政府将财政控制权下放给地方政府。
中央将财政控制权下放给地方政府后，在中国发生了许多故事，也引发了很多争论，对财政分权的讨论基本贯穿了整个改革年代。随着改革的深入，基于财政分权的讨论大致经历了这样一个变化，即逐渐由开始的“财政分权改革对中国经济增长产生怎样的和怎样产生影响”转移到“如何确定最优的分权程度以保证经济的持续增长”和“在经济发展中如何注重财政分权与政治集权的协调”等一系列问题上来。从内在逻辑上讲，后面的问题是人们在对前一个问题做出了现实思考后的延续。
我们的研究区别于现有的一些研究之处在于，我们将从财政分权对经济增长的作用机制出发，探讨在现行社会制度背景下这种机制的运行情况，借此判断当前困扰分权实践的主要问题并提出相应对策。
中国的财政分权与经济增长：机制描述
财政分权与经济增长的正相关性
始自1970年代末的中国经济改革从最初动力上说，是由上而下推动的，因此属于强制性制度变迁的范畴。改革给中国带来的变化是翻天覆地的，经济发展带来的是社会福利的总体提高，所以改革的成就值得肯定。在这一背景下，从现实的角度看，作为改革重要组成部分的财政分权改革的积极作用亦值得肯定。
关于分权的理论探讨大致可以追溯到上世纪90年代，其间产生了很多有价值的讨论。美国加州大学的钱颖一教授最早从中央地方关系的角度出发，系统地分析并验证了分权在中国所产生的影响。他在陆续发表的一系列文章中指出，在中国的分权改革实践中，政治分权因素与经济分权因素同样重要，中央政府下放权力后，地方政府开始拥有发展地方经济的可信承诺下的激励，进而更加倾向于对市场伸出“保护之手”而非“攫取之手”，中国由此形成了一个“维护和创造市场的联邦制(market preserving and creating federalism)”。
在这之后，许多经济学者开始采用各种方法验证中国财政分权改革对经济增长的作用问题,其间出现了许多不同的结论。其中比较突出的有：Ma (1997)通过实证分析验证了财政分权与中国经济发展的正相关性；但Zou和Zhang (1998)却得出了相反的结论，他们提出，由于财政分权后造成中央政府在具有公共外部性的基础设施上投资减少，从而导致了经济增长缺少公共投资的支持。林毅夫和刘志强则认为以上两个分析“要么是使用的分权指标有可争议之处，要么是没有把同时期其它的改革措施也给考虑进去”，因此不能反映实际情况。他们采用边际分成率作为指标验证了财政分权对提高中国经济增长率具有确实有效的作用。
相较于以上研究，胡书东及严冀、陆铭和陈钊则更多地从财政支出的内部结构出发对财政分权与经济增长的关系加以检验。前者的分析结果表明财政支出内部的经济建设支出的分权程度与国民经济绩效呈显著的正相关关系，而一般的财政分权程度的扩大并不一定就能够促进国民经济的增长。后者则强调压缩预算外支出的比重有利于推动经济增长。
在最近此方面的一些相关研究中，张晏和龚六堂在对1986－2002年扩展样本进行研究时发现，分税制改革之后我国财政分权对经济增长的影响显著为正，财政分权效应存在跨时差异和地区差异。周文兴和章铮则提出并验证了财政分权速度和程度对于经济增长是具有决定性的影响的假说，并指出，虽然不应排除中短期财政分权对经济增长产生负面影响的可能，但从长期来看财政分权对经济增长具有正面影响。
财政分权、经济增长的社会和政治基础
作为一项制度安排，对财政分权的讨论必须放在其制度背景下加以进行，对分税制后财政体制进一步改革的理论探讨更需如此，与此同时，中国的经济增长也无法离开其制度土壤而实现，政府竞争中的行为主体更是被嵌入于各种同时规定着其行为的制度环境之中的。因此我们有必要在探讨财政分权的作用机制之前考察一下它的政治和社会基础。
在以往财政分权的讨论中有关社会和政治基础的探讨总显片面单薄，但最近由王永钦、张晏、章元、陈钊和陆铭做出的一项研究却属例外。在这个卓有成效的研究中，作者指出，“中国渐进式的转型保持了中国的社会（城乡）分割结构、经济分权和政治集权、以及关系型社会结构，这些政治和社会结构分别为改革后的经济增长提供了有效的资本积累方式、激励结构和合约实施方式，形成了中国经济增长的政治和社会基础”，而经济分权和政治集权则是这一政治和社会结构的核心特征。
财政分权对经济增长的促进机制
财政分权是经济分权与政治分权的结合，因此财政分权对经济增长的促进机制需要从经济分权和政治分权两条线来梳理。
1.对激励机制的描述
在钱颖一的一系列文章中，针对财政分权对经济增长的作用机制大致可以概括为以下顺序：首先分权作为一种制度安排便于形成从上而下（从中央政府到地方政府再到地方企业）的相容的激励结构，从而使得受到激励的地方政府具备了实施相应政策促进地方经济增长的愿望、动力和保障，进而经济资源可以被配置到更为有效的非国有企业中去，经济效率由此提高，经济增长得以实现。
钱的理论概述对单一地区经济增长的机制描述有正面意义，但在解释全国性经济增长的原因时还需要增加新的解释因素。这个因素是竞争。
就竞争对经济效率提高的作用来说，Tiebout在第一代财政分权理论中就指出，居民可以“用脚投票”的方式向地方政府施加压力，迫使地方政府官员提供最优的财政收支组合，降低公共产品提供的成本。但在中国，由于政治体制特点不同，竞争是通过另外一种方式促进经济增长的，即地方政府官员为了政绩而产生竞争GDP增长率的激励，从而形成了一种“自上而下的标尺竞争”，它有利于同级政府之间的学习和监督，提高决策效率，降低决策成本。这种为增长而竞争的激励成为我国政府推动增长的动力模式。从深一层次的政治体制特征来说，这种竞争基于当时中国政治体制的两个特征，一是以GDP为主的政绩考核机制，二是（基于民意调查基础上的）上级官员任免制度。因此，中国的政治集权特征不应被排除在分权对经济增长的作用机制之外，中国自治性不强的财政分权和垂直控制的行政管理体制提供了区域经济增长的动力。
经济分权和政治集权分别为中国经济增长提供了经济动力和政治动力，而伴随着经济分权的政治分权的作用同样不容忽视。如果没有自上而下的政治管制的放宽，地方政府就无法取得如钱颖一所说的促进地方经济发展的政策努力的政治氛围，经济分权将形同虚设。
讨论至此，一个促进经济增长的分权激励机制的轮廓浮出水面。在这里，经济分权、政治分权和政治集权是交互作用的，其结果是产生了对地方政府促进经济增长行为的激励，并通过竞争扩展到全国。前两者共同产生了经济动力，而分权改革后中国政治的集权特点则是政治动力产生所在。但是，一个与分权激励机制同样重要的分权约束机制我们还没有讨论。
2.对约束机制的描述
钱颖一强调竞争在约束机制中的重要性，因为竞争可以使约束变得可信。在钱颖一看来，政府间的竞争对地方政府随意干预市场构成约束，从而限制了官员的掠夺性行为，要素可以通过流动的方式躲避地方政府的过度管辖，要素的流动增大了地方政府补助落后企业的成本。但仅仅是财政上的分权还不能够完全承担起硬化预算约束的责任，因此需要与金融上的集权形成合力共同硬化预算约束。
从这一分析中我们可以甄别到的一个重要信息是，在中国的分权改革中，集权形式在一定程度上减少了与经济分权相伴随的负面影响，至少在改革的早期确实如此。政绩考核和任免制度在形成激励的同时同样形成了约束，而无论是金融上的制衡还是行政上的制衡，都是一种权力（而且主要是集权）制衡的表现，它通过竞争的渠道实现，这也形成了中国分权过程中约束的主要特征。
由于约束的核心问题是承诺的可信问题，而承诺是否可信又由以下四个因素决定：施加约束的人和机构的动机和目的、权力的结构、资源的集中程度和信息的集中程度，所以我们用这四个指标来考察一下分权改革时中国的预算约束情况。首先，政府在分权后拥有充分的纯经济动机，因此政府能够避免事后软化约束的可能；其次，分权后的权力分散，避免了因某人或某机构权力过大而进行事后重新谈判的可能；再者，财政分权降低了单个个人或机构控制大量资金的可能，使资金使用不会因为灵活性过高而导致对他人预算约束软化的情况出现；最后，信息集中程度降低，事后谈判的交易成本上升，约束的可信性增强。这样，财政分权改革形成的权力制约机制至少在分权改革之初形成了较为有效的约束，保证了激励机制作用的顺利发挥。
3.小结
在我国以经济分权和政治集权为主要特征的政治和社会基础上，财政分权的激励是经济分权、政治分权和政治集权共同作用的结果，而约束则主要由权力因素决定，即由权力约束权力。在财政分权改革的早期，分权产生的激励从上至下是彼此“相容”的，分权产生的约束是相对“可信”的，因而从机制上讲财政分权的早期作用是有效的。
以上结论的有益之处至少有二：1、有助于我们跳出集权与分权的争论，因为分权激励并不由单一的分权或集权因素所左右；2、权力因素形成的约束制衡确在改革之初产生了正面影响，但正所谓成也萧何、败也萧何，从目前我国社会经济所暴露出的问题看，其与约束不利具有极强的相关性，因此这也为我们寻求问题根源和解决之道提供了思路。
