二、财政增支因素不可忽视

多年实践结果表明，我国全年财政收支变动一般是上半年收入多，支出少；下半年收入少，支出多，出口退税政策调整、救灾及灾后重建、民生项目等因素又将进一步加大已有和潜在的财政支出压力。综合考虑，《第十一届全国人民代表大会财政经济委员会关于2007年中央和地方预算执行情况与2008年中央和地方预算草案的审查结果报告》已经为今年安排了1800亿元的中央财政赤字，全年实际执行结果未必没有可能超出。

（一）下半年出口退税支出将明显增长

出口退税占我国税收收入比重较高。2006年，我国国税、地税收入总额为37636.2743亿元，出口退税完成-4284.8854亿元，占11.4%；2007年国税、地税收入总额49449.2879亿元，出口退税完成-5273.2868亿元，占10.7%。在贸易顺差持续居高不下的压力下，我国连续数年削减出口激励政策，仅2007年7月1日开始实施的出口退税调整就取消了553项“两高一资”（高能耗、高污染、资源性）商品的出口退税，降低了2268项容易引起贸易摩擦的商品的出口退税率，将10项商品的出口退税改为出口免税，涉及商品共计2831项，如此大面积的出口退税调整，在中国出口退税制度发展历程中堪称史无前例。在强力削减之下，今年上半年，我国外贸企业出口退税完成-2882.29亿元，同比仅增长7.0%（参见表1）。财政部公布的《2008年上半年税收增长的结构性分析》报告认为，去年下半年下调出口退税率翘尾因素使出口退税少退400亿元左右。

然而，由于世界经济形势前景不佳，我国出口增速明显放缓，特别是纺织服装等大宗传统劳动密集型产品剔除汇率因素后的实际出口已经减少，在此形势下，我国削减出口激励政策的步伐随之减缓，除了继续降低、取消对少数剩余“两高一资”商品的出口退税之外，已经从8月1日开始将部分纺织品、服装的出口退税率由11%提高到13%；将部分竹制品的出口退税率提高到11%。这样，出口退税支出增长必将提速。考虑到外部经济环境可能继续恶化，导致出口市场竞争加剧，我国出口部门的游说能力又相当可观，日后未必没有可能出台新的提高出口退税措施。

（二）雪灾和汶川地震进一步加大了财政部门减收增支的压力。

我国是灾害多发国，灾害损失和救灾压力较大。仅就汶川地震而言，此次地震造成的人员损失虽然少于唐山地震，更不能与明代嘉靖三十四年（西元1556年）导致超过83万人死亡的陕西华县大地震相比，但财产损失无疑为建国以来历次震灾之最。截至7月21日，已统计的遇难者人数达69197人，累计失踪18222人，受伤者多达374176人，受灾4624万人；财产损失预计数以千亿计，截至5月中旬，已统计的四川受灾工业企业就达14207家，直接损失670亿元（工业和信息化部副部长奚国华5月19日新闻发布会公布），仅央企损失就超过300亿元（国资委主任李荣融5月21日新闻发布会公布）；四川交通基础设施损失约478.2亿元（四川交通厅发布截至5月23日18时数据）。从救灾到善后、重建，财政部门不仅要直接支出巨额资金，而且还要对灾区和捐赠者局部减税，以利灾区重建和捐赠。

根据财政部新闻办公室和中央人民政府门户网站发布的数据，截至8月18日12时，各级财政部门已累计投入抗震救灾资金667.49亿元，其中中央财政投入597.44亿元，地方财政投入70.05亿元。大型灾害支出从来是恢复重建支出高于救灾支出，在上述中央财政支出中，用于应急抢险救灾资金 274.24亿元，灾后恢复重建资金323.2亿元，但更多支出项目还将陆续拨发：对灾民的补助和抚恤；未来3个月内必须建起的100万套安置过渡房；道路、通讯、水电等基础设施的重建；……所有这一切都将取之于财政。

除了这些传统财政支出项目之外，从有利于恢复重建和社会公平的角度出发，对一些商业性机构的损失也应该由财政“埋单”。如商业银行房贷因借款人伤亡、房屋毁损而面临悬空风险，仅农业银行5月中旬不完全统计的个人按揭贷款损失就有10.5亿元（农业银行副行长张云公布），[②]在此情况下，要求借款人承受损失，无疑是超越了人性底线；单纯要求贷款银行承担损失，也有悖于现行法规，由财政承担这笔损失，方才最有利于灾后重建。

与此同时，《财政部、国家税务总局关于认真落实抗震救灾及灾后重建税收政策问题的通知》（财税[2008]62号）已经宣布了9个方面的局部减税政策，其后又陆续宣布一些新的局部减税措施，如决定对地震灾区灾后重建用地免征新增建设用地土地有偿使用费和土地出让收入，将四川、甘肃和陕西三省被确定为汶川地震极重灾区和重灾区的51个县（市、区）纳入增值税转型改革试点的范围，等等，未来还有可能宣布进一步的局部减税政策。企业震灾财产损失从应纳税所得额中扣除，按我国企业所得税率25%计算，四川受灾工业企业将减免税167.5亿元；向地震灾区的捐赠从应纳税所得中扣除，同样按平均25%的所得税率计算，截止7月24日的585.93亿元捐赠可给捐赠者带来146.48亿元减税，仅仅这两项减税合计就有313.98亿元。上述因素综合考虑，今年中央财政赤字未必没有可能超过1800亿元的预算。

更重要的是，年初的雪灾和此次震灾再次提醒我们，不可忘记中国是一个灾害多发国家。究其起源，中华文明本身就是在抗灾斗争中诞生成长的，正是史诗般的大规模治水造就了中华文明史上第一个公认的国家政权；直到现在，抗灾也是我们必须时刻考虑的重要问题。根据《2007年度中国地质环境公报》，2007年全国仅各类地质灾害就发生25364起，造成人员伤亡1123人，直接经济损失24.8亿元。面对这一不可变更的现实，我们必须做好应对准备。确实，此次汶川地震之后的捐赠热潮创造了中华人民共和国建立以来的最高纪录，根据民政部8月12日公布的数字，截至7月24日，全国共接收国内外社会各界捐赠款物585.93亿元，实际到账583.05亿元（其中，捐款499.20亿元，物资折价83.85亿元），[③]但无论国内外捐赠多么踊跃，对于一个正常的国家、正常的社会而言，抗灾只能是本国努力为主，外部援助为辅；抗灾支出的来源只能是政府财政为主，捐赠为辅。我们应该鼓励民间慈善组织发展，但不必不恰当地吹嘘其功用。

（三）民生项目支出将持续显著增长

如表1所示，在上半年国家预算支出项目中，民生项目增长较快。增幅最大的环境保护支出323.02亿元，增长99.8%；社会保障和就业支出2769.65亿元，增长41.8%；教育支出3496.79亿元，同比增长23.2%；医疗卫生支出883.69亿元，增长36.1%；农林水事务支出1320.95亿元，增长34.6%。考虑到我们在社会保障、环保等方面的多年欠账非常惊人，而且直到现在很多地方这方面还没有多少实际行动改进；考虑到这方面的支出有助于增进社会公正，刺激消费，矫正我国经济增长过度依赖外需和投资的弊端，且人们普遍期望财政投入在这个领域发挥更大作用，预计民生项目支出还将持续显著增长。

三、不可忽视地方财政风险

尽管我国中央财政目前颇为强劲，但地方财政相对虚弱，省级财政总体赤字。根据财政部统计，上半年地方财政一般预算收入15265.21亿元，一般预算支出18069.29亿元，地方财政赤字高达2804.08亿元。而且，地方财政赤字非常普遍。在31个省市自治区中，上半年一般预算盈余的仅有北京、天津、上海、江苏、浙江、福建、广东7个省／直辖市，其余24个省级行政区一般预算收支全部赤字，其中的风险不容忽视。如果片面强调减税而没有相应的补救措施，地方财政状况只会更加糟糕。

不仅如此，从宏观经济形势和市场走势判断，即使税率不变，地方财政收支也有可能进一步恶化。在我国分税制下，城镇土地使用税、房产税、国有土地有偿使用收入属于地方固定收入。1998年通过的《土地管理法》第五十五条规定，“自本法施行之日起，新增建设用地的土地有偿使用费，30%上缴中央财政，70%留给有关地方人民政府”，这样，土地有偿使用费就与行政事业性收费、政府性基金一起构成了地方政府预算外收入的主要来源之一。而且，1994年分税制改革之后，财权向中央集中，事权则有下放之势，地方政府财政自给率普遍下降。面对财政窘境，地方政府除了寻求中央财政转移支付以外，不约而同诉诸预算外收入。在预算外收入的主要项目中，随着中央政府规范政府收费，行政事业性收费、政府性基金地位趋向降低，土地有偿使用费日益举足轻重。且房地产业及其关联行业税收在地方财政收入中份额上升，人民银行《2005年中国区域金融运行报告》显示，房地产业在2005年已成为地方税收第一大来源，此后其重要性有增无减，如北京市房地产业2006年上半年完税110.7亿元，同比增长34.9%，是北京市第一纳税大户。

但是，由于房地产市场泡沫已经过度积累，且宏观调控初见成效，我国房地产市场初现转折迹象，土地流标事件接二连三。据有关报道称，仅上半年一线城市流标土地就超过40宗。[④]即使一向房地产市场最为坚挺的北京也未能幸免，2008年7月10日，北京市国土局相关负责人在公布2008年的土地供应计划时透露，截至当时，北京全年1720公顷的住宅用地计划仅完成了24%，无论是商品住宅用地还是政策性土地供应量均未完成一半的计划量；来自北京土地整理储备中心的数据则显示，今年二季度原定入市和当时正在交易的地块50宗，有37块土地未按计划出让，占总数的74%。房地产市场的逆转，已给高度依赖“土地财政”的地方财政收支造成了一定压力，而且这种压力仍将持续并加重一段时间，因为中国国际收支双顺差仍将持续相当一段时间，输入型通货膨胀压力沉重，货币政策难以转向放松，资产市场相应将承受向下压力，资金高度密集的房地产业尤为突出，地方政府预期土地转让收入还将进一步减少。万科、首创置业等主流开发商相继在发布中报时宣布大幅度削减下半年开工、竣工面积计划，就表明了这一点。[⑤]从长期来看，由于70年土地使用费是一次收取，地方政府已经大量透支了未来的收入流量，支出项目却存在向下刚性，未来将因此而面临更为沉重的财政压力，我们不可掉以轻心。

四、单纯强调减税的马太效应风险：可能加剧收入失衡

中国经济和社会发展严重失衡，包括个人收入分配失衡、区域发展失衡和产业发展失衡，单纯强调减税很有可能加剧而不是缓解上述失衡。

首先，在个人收入分配领域，市场经济必然导致收入分配失衡，直至两极分化；为了避免两极分化，尽管需要努力在初次分配环节增进公平，但主要还是需要通过财税工具实现更为公平的再分配。单纯、片面地主张减税，实际上更有利于高收入阶层而不是中低收入阶层，从而只能加剧我国已经非常严重的收入失衡。

其次，在区域发展领域，改革30年来，我国区域发展落差已经达到中华人民共和国建立以来前所未有的地步，矫正这一局面是国家大政方针所在。然而，单纯、片面强调减税将从两个方面削弱我们缓解区域发展失衡的能力。一方面，单纯、片面强调减税将削弱中央财政转移支付能力；另一方面，将削弱发展相对滞后地区改善公共服务和基础设施、从而增强发展后劲的能力。如上文所述，上半年仅有的7个一般预算盈余省级行政区均属发达的东部沿海地区，倘若大幅度减税而没有相应的补救措施，结果将是这些财政盈余的发达地区仍有足够财力提供较好的公共服务，其余24个相对欠发达的省级行政区恐怕就成问题了；而如果欠发达地区不能提供必要的公共服务和基础设施，就不可能吸引足够的投资流入，进而解决发展问题。

与上述机制类似，单纯强调减税可能将加剧产业发展失衡。

此外，我国社会分化和社会阶层话语权力（或政治游说能力）的变迁进一步加大了片面减税恶化发展失衡的风险。就个人收入分配而言，我国社会分化剧烈，高收入阶层已经攫取了多得不成比例的话语权力；倘若将减税列为当前至高无上的原则，结果多半会是工薪阶层需要承担的税种减少无几，高收入阶层的税负却不成比例地大幅度减轻。

在企业所得税方面，同样存在类似问题。须知我国近30年来一贯大量使用财税优惠之类措施，其副作用一方面是缩小了税基，导致降低税率的难度加大；另一方面是激励企业投入更多精力去开展“政府公关”，获取优惠，而不是改进研发和经营管理。这样多年下来，企业享受财税优惠的多寡很大程度上已经与其“政府公关”能力的强弱成正比，而且经济基础会造就相应的上层建筑，从而导致财税优惠进一步集中、倾斜。这样，倘若将减税列为当前至高无上的原则，已经享受了很多优惠的企业可能会获得更多的减税待遇，从而进一步拉大差距。所以，在减税之前，首先需要清理泛滥成灾的财税优惠，实现公平。

就区域发展而言，我国有影响的市场化媒体基本上都集中在发达的东部地区，相应地，他们的主张尽管打着“民意”的招牌，却不可避免地往往更多地反映了发达地区的局部利益，对全局利益考虑不足。我国石油加工企业位于东北一类中等发达地区者较多，东北和西北地区成品油产量远远大于消费量，经济发达的华东、中南和华北（环渤海）地区成品油产量小于消费量，华东、中南两大区域成品油消费量占全国总消费量的一半以上。[⑥]在近年的成品油价格之争中，我们可以看到，人为维持成品油低价使得我国炼油厂普遍亏损，炼油厂集中的中等发达的中部地区财政、就业损失惨重，等于是补贴成品油消费集中的发达的东部地区，而集中于东部地区的市场化媒体上触目皆是对成品油提价、对国有石油公司“垄断”的口诛笔伐，却几乎见不到对炼油厂及其所在地区损失的分析；只见到已经普遍步入高收入阶层的市场化媒体人士对工人工资“过高”（尽管往往没有真凭实据而且也比他们自己的收入低很多）的抨击，对继续实施低油价补贴他们高能耗生活方式的要求，却见不到自我反省。在税收问题上，同样如此。

回顾历史，过度强调低税率曾经是导致明朝覆亡的重要原因。本来，经历过蒙元统治者的横征暴敛，出身贫苦的朱元璋时刻担心“土地所产，有时而穷；民岁课成额，征取无已”，[⑦]极为重视最大限度减轻民众税负，这在当时毫无疑问是极为正确的，但走向极端就成了谬误，一旦为利益集团所操纵，那就更加危险。晚明数十年间，录取进士已有70%以上出身工商资产阶级家庭（这个数据系张宇燕先生提供），江南出身者尤多，正是他们打着“爱惜民力”、“减税”之类“正义”的旗号，操纵政府豁免了晚明蓬勃发展的工商业（特别是南方工商业）的税收责任，导致不得不仍然依赖农业税的明朝中央财政极为虚弱，结果，明末地球气候遭遇小冰期，华北连续三四十年大旱、大疫，财力虚弱的明朝中央政府无力维持社会保障，导致民变蜂起，也缺乏财力应对满清兴起的挑战。最后，明朝在民变和满清的夹攻下崩溃，包括江南资产阶级在内，全国75%以上的人口死于满清屠刀之下（根据《明史》等户口统计计算），除北京之外所有大中城市全部毁灭，中国在满清禁锢之下倒退、停滞近300年，从一个领先世界至少两千年的发达国家沦落为发展中国家。惨痛的历史教训，我们理当汲取。

五、结束语

无论是个人理财还是国家理财，即使在财力宽裕之时，也必须充分考虑到不时之需，这才是负责的态度。考虑到单纯、片面的减税主张的上述负面作用；考虑到大家殷切期望增加的民生项目支出最终也必须取之于财政，尽管适度提高个人所得税起征点、推进增值税转型、减轻农业和农村负担等措施是必要的，但全面减税的主张未可轻易推行。关键不是盲目全面减税，而是调整改善政府支出结构，加强对政府支出的监督。

主要参考文献：

1.      《中华人民共和国企业所得税法》；

2.      《中国证券报》，有关各期；

3.      《金融时报》，有关各期；

4.      梅新育：《中国房地产市场外资问题研究》，《经济活页文选》，2006年8月；