第二节 中国金融体制改革的起点、特征与推进方式

　　中国是一个发展中的社会主义国家。作为发展中国家，一如其他发展中国家，工业化进而经济现代化是其历史诉求，金融发展是这一诉求的组成部分。除一般意义上现代金融活动外，发展中国家金融的重要使命，即通过特殊的金融安排加速资本形成以实现快速的工业化。为此，普遍采取了扭曲市场、扭曲价格的金融体制，并因此有别发达国家的典型金融体制。作为社会主义国家，一如其他传统的社会主义国家，改革开放前，中国采取的是高度集中的计划经济体制。在这一体制下，工厂是政府的生产单位，人财物、产供销一切由计划安排，由财政主导。尽管有较为完备的金融基础设施，但几乎没有金融活动，即使有类似金融的安排，也是从属于财政的，金融充其量是财政主导下的核算工具。一旦中央计划经济体制开始改革并向市场经济体制过渡，反映在财政领域，就是要使金融活动从财政活动中分离出来。不仅要建立独立于财政的金融体系，并且金融机构能自主经营，自我发展在商业上可持续。

　　上述构成了中国金融体制改革的历史起点，并因这一历史起点所蕴含的路径依赖，使中国金融体制改革40年来始终呈现出“新兴+转轨”的特征。

　　从新兴的角度观察，中国经济发展的基本轨迹是劳动无限供给下的二元经济的发展。由于现代工业部门具有较高的劳动生产率，从而能支付较高的劳动报酬，吸引着大量从事传统农业的劳动力向工业部门转移。这一过程既是工业在国民经济中比重持续提高的过程，也是农村劳动力持续减少的过程，并体现为与工业化相伴的城市化。1978年，尽管中国工业已成为国民经济中的主导部门，但中国的人口构成依然是农民占绝大比例，工业劳动力占整个社会劳动力的比重甚低，人均GDP以及人均收入依然是在不发达国家行列，普遍贫困仍是基本社会现象。这意味着，当时中国的工业化仍在早期阶段，通过工业化实现经济现代化任重而道远。反映在金融领域，为工业化筹措资金仍是第一要务。为此，如同其他发展中国家的初期发展阶段，金融人为地扭曲市场和价格安排便顺理成章。在对内方面，通过牌照控制，在维持已有金融机构垄断经营的同时，促使其扩大规模，以方便动员储蓄;通过产业的政策进行信贷配给，对期望建立的行业给予充足的资金供应，甚至通过建立国有金融机构对战略性行业进行财政贴息贷款;通过限制交易类资本市场业务，在避免资金成本升高的同时，鼓励商业银行业务的发展，并便于实施存贷利差控制。在对外方面，通过本币低估、外币高估，鼓励出口，限制进口，以积累外汇顺差，通过资本管制，鼓励资本流入，限制资本流出，甚至通过多种优惠政策，吸引外资流入，以加速工业发展。

　　从转轨的角度观察，高度集中的计划经济体制是人财物、产供销的高度控制，体现为在实物形态是产品计划，在价值形态是财政统一安排，金融活动既无基础也无必要。客观上讲，这种体制要求中央计划机关无所不知，无所不能，然而人不是上帝，资源配置失误频频发生，比例失调，效率低下，浪费严重就成为这种体制的常态。1978年，尽管中国在高度集中的指令计划的安排下，已初步形成完整的工业体系，但这种体系是不均衡的，农轻重的比例关系严重失调，轻工业过轻，重工业过重，农业十分薄弱。资源配置效率低下，致使以票证为代表实物配给盛行于中国经济的各个领域，人民生活始终处于低水平状态。这一切成为市场取向经济体制改革的动因。反映在金融领域，这一改革就是将金融与财政相分离，但如同其他中央计划经济国家的早期改革，从财政分离出来的金融机构仍是政府主导的，即使创建的新金融机构也多是国家出资的国有金融机构。这些金融机构的治理结构雷同于传统的国有企业，具有行政级别，服从政府安排，与政府是父子关系，从而预算软约束就成为其通病。负盈不负亏，只能生没有死，迥然有别于在市场经济条件下优胜劣汰的竞争性商业金融机构。

　　由上，所谓“新兴+转轨”是指具有发展中国家系统性特征的金融安排，加之传统中央计划经济国家普遍存在的预算软约束的父子关系混合物。更为重要的是，所谓“新兴+转轨”混合在一起，会产生更具特色的第三类问题：

　　如果一味地强调金融的市场化安排，例如放开金融准入，自由竞争并使价格自由化，固然可以有效地消除预算软约束的父子关系。但是资本匮乏工业化的早期阶段，自由竞争所产生的利率市场化，通常会使融资成本升高，这对工业化，尤其资本突击性的重化工业的资本形成不利，伤害通过工业化实现经济现代化的目标。其实，很多发展中国家，尤其是拉丁美洲，经济发展受阻并掉入中等收入陷阱的原因，或多或少与金融自由化相关。

　　如果一味地强调金融为工业化服务，那么政府对金融市场的行政干预似乎就是必须的。而用政府行政手段控制金融资源既简洁又明快。特别是具有中央计划传统的国家，这更是轻车熟路。其结果，自然而然地将金融当作财政使用。在政府干预下，即使民间的金融机构依赖于政府的支持，尤其是财务支持，久而久之对金融机构的预算约束日益趋软，甚至重蹈父子关系的覆辙。其实，很多传统的中央计划经济国家，尤其是在经济转轨的早期，这一直是困惑而棘手的问题。

　　中国金融体制改革中，“新兴”、“转轨”，和“新兴+转轨”这三类相关但又相互区别的问题，构成了其改革的复杂性。这些问题既不同于发展中国家，又不同于传统中央计划经济转轨国家。从发展中国家角度观察，金融是随工业化成长而自然发育的过程，是爬梯子。从传统中央经济转轨国家角度观察，金融是随行政管制的放松，经济的分权而恢复的过程，是倒爬梯子。但这都不适用于中国。从这个意义上讲，中国金融体制改革只能立足中国国情，在探索中前进。并在前进中逐渐清晰改革的阶段目标，以及达成目标的路径和方法。而阶段目标的首尾相贯，使改革成为一个持续深化的过程，并因此呈现为渐进式的改革过程。

　　回顾四十年中国金融体制改革的历程，尽管渐进式改革在理论上有众多缺陷，但中国的渐进式金融体制的改革实践至今尚未出现过重大失误，未犯颠覆性错误，中国金融经受了2008年金融危机的考验便是最好的证明。由此，中国渐进式金融体制改革推进方式的经验是值得认真总结的。

　　如果把中国金融体制改革视为是一个多目标的系统，那么其推进方式就是一个处理多目标的系统工程。它具有以下含义：

　　第一，目标是多重的。有总目标，主目标和分目标之别。所谓总目标是指向的规定性，金融体制每项改革措施指向应是统一的市场经济，以此避免重复往返式的原地踏步。所谓主目标是该阶段改革的重心，是突破口，金融体制改革要围绕着这一主目标，进而相应地配套。所谓分目标是金融内在规律的使然。只有遵循这些规律，金融体制改革的操作才能有序。目标的多重性，决定了主次关系，从而改革需要统筹协调各领域，形成错落有致的改革安排。从总体上讲，中国金融体制改革是配合经济改革的配套改革。

　　第二，目标是缠绕的。改革是个整体。这意味着各目标尽管有主次之分，但互相并不独立。主目标的达成有利于分目标的深化，而分目标实现的滞后或单兵突进，也会影响了整个改革的进程。例如1992年-1993年的金融乱集资，不仅是造成经济过热的原因，也是至今中国房地产泡沫破裂的唯一一例——海南房地产泡沫的始作俑者。目标的缠绕性，决定了协调的重要性。这一协调性不仅需求各项改革步调协同，而且要求保持足够的弹性，有时需要以退为进。如同其他改革一般，中国金融体制改革也是摸索中前进，试错成为其特征。

　　第三，目标是递进的。试错意味着改革是个学习过程，在改革中学习改革。学习不仅是总结经验教训，更是把握目标在过程中显露并加以确定。换言之，上一步改革为下一步改革开辟了可能性空间，而下一步改革是上一步改革的目标自然演进。由此，每一步改革都是过渡环节，每阶段目标都是有限的，本阶段与下阶段的目标相连，步步推进，环环相扣，首尾相接，使改革具有了稳定形式，改革的深化成为平稳的过程。至今，中国金融体制改革进程尚未出现重大挫折，仍在前行。

　　第四，目标是交替的。既然每一步都是过渡性安排，就意味着审时度势，在过渡确定下一目标，寻找条线新的突破口。在这种情况下，分目标有可能成为主目标。在重点环节和重点领域突破将改善改革的整体态势。目前，金融体制改革也成为新的重点环节和重点领域。

　　由上，从总体上看，就中国金融体制改革而言，推进方式依照上述多目标处理方式，小步快跑，不断过渡。尽管每一个过渡环节并不是最终的理想状态，但首尾相接的过程使改革不断逼近最终目标。它体现了一个朴素而深刻的经济学原则：改革的成本是预付的，改革的收益是预期的。只有当改革的收益时时处处能覆盖改革的成本，改革的动力就会持续维持，改革的过程就会像滚雪球一样，持续深化，改革因之具有稳定的推进形式。这也就是中国经济体制改革十分强调改革要使人民群众得到实惠。

　　第三节 中国金融体制改革的顺序安排

　　如前所述，1978年，当工业产值在社会总产值中名列第一位的同时，农村劳动力仍是全社会劳动力的主体，这意味二元经济并未有效地向工业一元化方向转化，反而呈现出断裂的状况。它表明，借助国家力量的动员型的工业化道路已走到尽头，改革成为历史的必然。从这个意义上讲，改革就是摒弃国家工业化模式，重新寻找一条实现工业化的道路。它构成了整个经济体制改革的出发点，同时也决定其组成部分之一的金融体制改革的基本路径。

　　摒弃国家工业化模式，并不是放弃工业化，而是摒弃用借助国家行政力量动员经济，即用市场经济体制取代传统的以行政命令为特征的计划经济体制。反映在宏观上，是由竞争性的价格机制来进行资源配置，反映在微观上，是自负盈亏，优胜劣汰的自由企业制度。这意味着，作为市场配置资源的重要组成部分——金融要从国家行政中分离出来，即建立独立于财政的金融体系，同时也意味着金融机构的自主经营，自负盈亏，自我发展。这两项改革任务既是一个整体，同时又相对分离。中国金融体制改革正是把握了这一契机，用分步走的办法安排了改革的顺序。

　　这一顺序可以这样表述，由于工业化是基本诉求，从财政分离出来的金融机构并不急于寻找其商业化经营方式，而是在完善金融体系的同时，着力支持工业化的发展。反映在金融机构上，就是由国家建立工农中建四大专业银行，服务特定的领域。但他们仍是准行政的政府附属机构，不仅治理机制雷同于政府，而且受政府指挥，用货币指标配合产业政策，进行信贷配给;反映在金融市场上，就是在限制准入的同时对已有的金融机构，政府进行利差控制，存款和贷款利率由政府定价，以此来保证工业资金成本便宜化;反映在金融产品上，就是存贷优先，控制其他金融产品的发展，使金融资源以成本最低的方式进行筹措。而由于当时工业生产的主体是国有企业，于是金融资源主要配给到国有部门，这既是支持工业化的需要，也是为发展工业化国有企业改革的需要。金融部门在这个意义上既满足了加速工业化筹措资本的需要，又配合了上世纪九十年代前中国经济体制的转轨。需要指出的是，1978年前，中国尽管采取了高度集中的计划经济体制，但区别苏联与东欧等传统计划经济国家，不仅中国的工业水平低，而且深刻地存在着二元经济结构。以行政命令为特征的计划经济体制把这二元强制的捆绑在一起。一方面，通过农产品的统购统销，压低农产品价格，提高工业品价格，形成剪刀差，以此来加大对农业剩余的获取，加速工业资本的积累;另一方面，通过人为的区分为城市户籍和农村户籍，利用三级所有的人民公社制度，将农村劳动力强制留在农业，减少劳动力流动的机会成本。并借助于此，压低工业部门的工资水平。在加大工业利润的同时，加快工业资本积累。其结果，在工业，尤其重工业畸形发展的同时，农业停滞，农村凋敝，城乡严重对立，而二元经济呈断裂之势，也决定了中国经济体制改革从农村开始，以放松行政管制入手。一旦放松对农村的行政管制，农民的种田积极性得以发挥，中国的农产品产量大幅上升，加之农产品统购统销的松动，农产品价格的上升，农民的货币收入迅速增加。受工业化规律的支配，农民开始投资工业，形成了乡镇企业的大发展。中国的工业化因此由非典型的国家工业化模式转向典型亚洲工业化模式。

　　民间投资的乡镇企业的治理结构和行为都有别于传统的国有企业。它们的目标是利润最大化，而不是预算最大化，它们的行为是市场导向的，而不是政府导向的。体现在资金筹措上，国有企业寄望于国家财政拨款，等、靠、要，乡镇企业则只能依靠自筹，找市长不如找市场。由此，为中国金融的发展开辟了新的契机。民间集资、民间借贷、民间金融机构开始涌现。事实上，中国经济发展最快的沿海地区也是民间金融活动最活跃的地区。在深圳证券交易所最早的老五股中，深保安就是乡镇企业集资的结果，而深发展就是农村信用社转型的结果。

　　在政府主导金融从财政中独立出来的同时，市场导向的非正规金融的发生与发展，经济的快速成长的也促使金融机构及其类型迅速增多。到上世纪九十年代初，除了工农中建四大专业银行外，有了股份制银行，有了区域性商业银行，还有城市和农村信用社，除间接融资机构外，有了包括信托、证券及保险等直接融资机构。金融体系初具规模。

　　更为重要的是，政府主导的正规金融与市场导向的“非正规”金融机构的双轨并存，如同国有企业和乡镇企业的双轨并存一般，代表市场的“非正规”金融活动，至少在边际上影响着整个金融体制发展的趋向：

　　首先，市场取向的金融机构，尤其非银行金融机构推动了金融市场的萌芽与发育。那些“非正规”的金融活动促使了利率的市场化，使官方利率与汇率之外出现了市场利率和汇率，并且“黑市”交易活跃。尤其值得指出的是，早期的集资活动逐渐构成了中国证券市场的胚胎。

　　其次，金融市场的发育以及由此所带来的竞争，使政府主导的金融机构，尤其是四大专业银行的行为发生变化，不再完全拘泥于官方限定的准金融业务和官定利率、汇率之中，出现了“中国银行上岸，农业银行进城，工商银行下乡，建设银行进厂”，开始从事其他业务，并自定价格。中国最早的正规非银行金融机构几乎都是专业银行投资兴办的，其产品价格虽然不是完全雷同于黑市，但却有别于官定利率和汇率，呈现出“灰市”。例如协议利率，外汇交易市场的“手拉手”汇率等。

　　第三，由于无论市场导向还是政府主导的金融机构都开始具有商业化的倾向，影响了为工业化提供支持的基础设施，进出口以及农业发展的廉价资金供应，从而有必要将这些职能分离出来，成立专门的机构。

　　第四，由于金融市场的出现以及市场取向性金融机构的增多，使政府行政权力代行监管的有效性大打折扣，不得不改弦更张，监管从大一统的人民银行分离出来。形成依靠专业监管能力的行业监管，而因市场发育的程度不同，决定了分离的顺序，首先是证监会，随后是保监会和银监会，形成分业监管的格局。

　　正是中国金融市场的迅速发展，1993年，中国共产党十四届三中全会在明确提出社会主义市场经济经济改革总目标的同时，由国务院颁布金融体制改革的决定，其目标是“建立在国务院领导下，独立执行货币政策的中央银行宏观调控体系，建立政策性金融与商业性金融分离，以国有商业银行为主题，多种金融机构并存的金融组织体系，建立统一开放，有序竞争，严格管理的金融市场体系。”

　　1994年是中国金融体制改革的分水岭。此前的金融体制改革，主要任务是建立起独立于财政的金融体系，其政策的策略还是“摸着石头过河”。通过实验，取得经验并逐步推广，改革的状态呈现出以破为主。而新一轮改革则明确了目标，是在目标引导下有序、有步骤进行改革。改革的状态由破转为以立为主，边改革边规范，制度建设与改革并行，其明显的特征是法治的建设。自上世纪九十年代后，相继出台了“中国人民银行法”，“证券法”，“保险法”，“商业银行法”等诸多法律。使金融市场的运行置于法治的轨道上。这标志着独立于财政的市场取向性的金融体系基本建成。

　　专栏二 1993年《国务院关于金融体制改革的决定》

　　1993年12月国务院印发的《国务院关于金融体制改革的决定》(国发〔1993〕91号)是我国金融发展历程中的一项重要文件，正式确立了我国独立的中央银行宏观调控体系和政策性银行与商业银行相分离、以国有商业银行为主体的金融体系，并深刻影响了此后我国金融业的发展方向。具体内容如下：

　　国务院关于金融体制改革的决定

　　国发〔1993〕91号

　　各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：

　　为了贯彻党的十四届三中全会决定，适应建立社会主义市场经济体制的需要，更好地发挥金融在国民经济中宏观调控和优化资源配置的作用，促进国民经济持续、快速、健康发展，国务院决定改革现行金融体制。金融体制改革的目标是：建立在国务院领导下，独立执行货币政策的中央银行宏观调控体系;建立政策性金融与商业性金融分离，以国有商业银行为主体、多种金融机构并存的金融组织体系;建立统一开放、有序竞争、严格管理的金融市场体系。

　　一、确立强有力的中央银行宏观调控体系深化金融体制改革，首要的任务是把中国人民银行办成真正的中央银行。中国人民银行的主要职能是：制定和实施货币政策，保持货币的稳定;对金融机构实行严格的监管，保证金融体系安全、有效地运行。

　　(一)明确人民银行各级机构的职责，转换人民银行职能。

　　1、中国人民银行是国家领导、管理金融业的职能部门。总行掌握货币发行权、基础货币管理权、信用总量调控权和基准利率调节权，保证全国统一货币政策的贯彻执行。人民银行总行一般只对全国性商业银行总行(目前主要指专业银行总行)融通资金。

　　2、按照货币在全国范围流通的要求，需要对人民银行各级机构的业务实行集中统一管理。人民银行的分支机构作为总行的派出机构，应积极创造条件跨行政区设置，其基本职责是：金融监督管理、调查统计分析、横向头寸调剂、经理国库、发行基金调拨、外汇管理和联行清算。

　　(二)改革和完善货币政策体系。

　　1、人民银行货币政策的最终目标是保持货币的稳定，并以此促进经济增长;货币政策的中介目标和操作目标是货币供应量、信用总量、同业拆借利率和银行备付金率。

　　2、实施货币政策的工具是：法定存款准备金率、中央银行贷款、再贴现利率、公开市场操作、中央银行外汇操作、贷款限额、中央银行存贷款利率。中国人民银行根据宏观经济形势，灵活地、有选择地运用上述政策工具，调控货币供应量。

　　3、从一九九四年开始对商业性银行实施资产负债比例管理和资产风险管理。

　　4、人民银行要建立完善的调查统计体系和货币政策预警系统，通过加强对宏观经济的分析和预测，为制定货币政策提供科学依据。

　　5、建立货币政策委员会，增强货币政策制定的科学性。

　　(三)健全金融法规，强化金融监督管理。

　　1、抓紧拟订《中华人民共和国银行法》、《中国人民银行法》、《票据法》、《保险法》等法律草案，提交全国人大审议。

　　2、抓紧制定和完善对各类金融机构的管理条例和监管标准，并依法规范监管方式。监管的主要内容是：注册登记管理、法定代表人资格审查、业务范围界定、资本充足率、资产流动性和资产风险度等。

　　3、对未经中国人民银行批准擅自设立金融机构和经营金融业务的，要依法查处。

　　4、要进一步加强稽核监督。中国人民银行要对全国性金融机构进行严格稽核，必要时可对其分支机构实行稽核;人民银行分支机构要加强对辖区内金融机构的稽核。发现违规行为，要认真查处。

　　(四)改革人民银行财务制度。

　　取消人民银行各级分支机构的利润留成制度和缴税制度，人民银行总行和各级分支机构实行独立的财务预算管理制度。人民银行各级分支机构每年编制的财务收支计划，由总行批准后执行。各项收支相抵后，实现利润全部上缴中央财政，亏损由中央财政拨补。人民银行系统的财务决算报告要经财政部审核，并接受国家审计。人民银行分支机构工作人员(除工勤人员外)实行行员等级工资制。

　　二、建立政策性银行建立政策性银行的目的是，实现政策性金融和商业性金融分离，以解决国有专业银行身兼二任的问题;割断政策性贷款与基础货币的直接联系，确保人民银行调控基础货币的主动权。政策性银行要加强经营管理，坚持自担风险、保本经营、不与商业性金融机构竞争的原则，其业务受中国人民银行监督。

　　(一)组建国家开发银行，管辖中国人民建设银行和国家投资机构。

　　1、国家开发银行办理政策性国家重点建设(包括基本建设和技术改造)贷款及贴息业务。国家开发银行只设总行，不设分支机构，信贷业务由中国人民建设银行代理。中国人民建设银行的政策性业务分离出去以后，转变为以从事中长期信贷业务为主的国有商业银行。国家开发银行投资机构，用国家核拨的资本金向国家重点建设项目进行股本投资。

　　2、国家开发银行的财务统一对财政部，经财政部批准，可以调剂各法人之间的资本金与利润。其管辖机构的负责人，由国家开发银行行长提名，报国务院任命。

　　3、国家开发银行根据筹资能力和项目风险情况，与国家计委和国家经贸委反复协商后，共同确定重点建设投资和贷款计划，并组织实施。

　　4、国家开发银行的资金来源主要是：(1)财政部拨付的资本金和重点建设基金;(2)国家开发银行对社会发行的国家担保债券和对金融机构发行的金融债券，其发债额度由国家计委和人民银行确定;(3)中国人民建设银行吸收存款的一部分。

　　5、调整中国人民建设银行的组织结构，将现在的中国投资银行并入中国人民建设银行国际业务部。

　　6、制订《国家开发银行条例》和《国家开发银行章程》。国家开发银行从一九九四年开始运作。

　　(二)组建中国农业发展银行，承担国家粮棉油储备和农副产品合同收购、农业开发等业务中的政策性贷款，代理财政支农资金的拨付及监督使用。

　　1、中国农业发展银行为独立法人，其资本金从现在的中国农业银行资本金中拨出一部分解决。中国农业发展银行接管现中国农业银行和中国工商银行的农业政策性贷款(债权)，并接受相应的人民银行贷款(债务)。

　　2、中国农业发展银行可在若干农业比重大的省、自治区设派出机构(分行或办事处)和县级营业机构。

　　3、中国农业发展银行的资金来源主要是：(1)对金融机构发行的金融债券;(2)财政支农资金;(3)使用农业政策性贷款企业的存款。

　　4、制订《中国农业发展银行条例》和《中国农业发展银行章程》，一九九四年夏收前完成组建工作。中国农业发展银行成立后，中国农业银行转变为国有商业银行。

　　(三)组建中国进出口信贷银行。

　　1、中国进出口信贷银行为独立法人，其资本金由财政部核拨。

　　2、中国进出口信贷银行的业务是为大型机电成套设备进出口提供买方信贷和卖方信贷，为中国银行的成套机电产品出口信贷办理贴息及出口信用担保，不办理商业银行业务。中国进出口信贷银行的资金来源主要是财政专项资金和对金融机构发行的金融债券等。

　　3、中国进出口信贷银行只设总行，不设营业性分支机构，信贷业务由中国银行或其他商业银行代理。中国进出口信贷银行可在个别大城市设派出机构(办事处或代表处)，负责调查统计，监督代理业务等事宜。

　　4、制订《中国进出口信贷银行条例》和《中国进出口信贷银行章程》。中国进出口信贷银行从一九九四年开始运作。

　　(四)政策性银行要设立监事会，监事会由财政部、中国人民银行、政府有关部门代表和其他人员组成。监事会受国务院委托，对政策性银行的经营方针及国有资本的保值增值情况进行监督检查;对政策性银行行长的经营业绩进行监督、评价和记录，提出任免、奖惩的建议。

　　三、把国家专业银行办成真正的国有商业银行

　　(一)在政策性业务分离出去之后，现国家各专业银行(中国工商银行、中国农业银行、中国银行和中国人民建设银行)要尽快转变为国有商业银行，按现代商业银行经营机制运行。

　　第一，贯彻执行自主经营、自担风险、自负盈亏、自我约束的经营原则;第二，国有商业银行总行要强化集中管理，提高统一调度资金的能力，全行统一核算，分行之间不允许有市场交易行为;第三，一般只允许总行从中央银行融资，总行对本行资产的流动性及支付能力负全部责任;第四，国有商业银行中的国有资产产权按国家国有资产管理的有关法规管理。允许国有商业银行之间有业务交叉，开展竞争。国有商业银行的一切经营活动必须严格遵守国家有关金融的法律法规，并接受中央银行的监管。国有商业银行总行设立监事会，监事会由中国人民银行、政府有关部门代表和其他人员组成。监事会受国务院委托，对国有商业银行的经营方针、重大决策及国有资产保值增值的情况进行监督检查，对国有商业银行行长的经营业绩进行考核，提出任免、奖惩的建议。国有商业银行不得对非金融企业投资。国有商业银行对保险业、信托业和证券业的投资额，不得超过其资本金的一定比例，并要在计算资本充足率时从其资本额中扣除;在人、财、物等方面要与保险业、信托业和证券业脱钩，实行分业经营。国有商业银行的分行、支行没有投资权。

　　(二)我国商业银行体系包括：国有商业银行、交通银行以及中信实业银行、光大银行、华夏银行、招商银行、福建兴业银行、广东发展银行、深圳发展银行、上海浦东发展银行和农村合作银行、城市合作银行等。所有商业银行都要按国家有关金融的法律法规完善和发展。

　　(三)积极稳妥地发展合作银行体系。合作银行体系主要包括两部分：城市合作银行和农村合作银行，其主要任务是为中小企业、农业和发展地区经济服务。

　　1、在城市信用社的基础上，试办城市合作银行。城市合作银行只设市行和基层行两级，均为独立法人。要制订《城市合作银行条例》，并按此组建和改建城市合作银行。试办城市合作银行，要分期分批进行，防止一哄而起。

　　2、有步骤地组建农村合作银行。根据农村商品经济发展的需要，在农村信用合作社联社的基础上，有步骤地组建农村合作银行。要制订《农村合作银行条例》，并先将农村信用社联社从中国农业银行中独立出来，办成基层信用社的联合组织。农村合作银行目前只在县(含县)以下地区组建。国有商业银行可以按《农村合作银行条例》向农村合作银行参股，但不能改变农村合作银行的集体合作金融性质。

　　3、农村合作基金会不属于金融机构，不得办理存、贷款业务，要真正办成社区内的资金互助组织。对目前已办理存、放款业务的农村合作基金会，经整顿验收合格后，可转变为农村信用合作社。

　　(四)根据对等互惠的原则，经中国人民银行批准，可有计划、有步骤地引进外资金融机构。外资金融机构要按照中国人民银行批准的业务范围开展经营活动。

　　(五)逐步统一中资金融机构之间以及中资金融机构与外资、合资金融机构的所得税税率。金融机构的所得税为中央财政固定收入。

　　(六)金融机构经营不善，允许破产，但债权债务要尽可能实现平稳转移。要建立存款保险基金，保障社会公众利益。

　　四、建立统一开放、有序竞争、严格管理的金融市场

　　(一)完善货币市场。

　　1、严格管理货币市场，明确界定和规范进入市场的主体的资格及其行为，防止资金从货币市场流向证券市场、房地产市场。

　　2、所有金融机构均可在票据交换时相互拆借清算头寸资金。凡向人民银行借款的银行(包括所属分支机构)，拆出资金的期限一般不得超过七天;商业银行、合作银行向证券公司、信托投资公司、财务公司、租赁公司拆出资金的期限一般不得超过七天。凡不向人民银行借款的银行拆出资金、非银行金融机构之间的资金拆借，不受上述限制，但要逐渐过渡到通过票据进行。

　　3、中国人民银行要制定存、贷款利率的上下限，进一步理顺存款利率、贷款利率和有价证券利率之间的关系;各类利率要反映期限、成本、风险的区别，保持合理利差;逐步形成以中央银行利率为基础的市场利率体系。

　　4、人民银行要严格监管金融机构之间的融资活动，对违反有关规定者要依法查处。

　　(二)完善证券市场。

　　1、完善国债市场，为人民银行开展公开市场业务创造条件。财政部停止向中国人民银行借款，财政预算先支后收的头寸短缺靠短期国债解决，财政赤字通过发行国债弥补。政策性银行可按照核定的数额，面向社会发行国家担保债券，用于经济结构的调整。邮政储蓄、社会保障基金节余和各金融机构的资金中，要保有一定比例的国债，全国性商业银行可以以此作为抵押向人民银行融通资金。

　　2、调整金融债券发行对象，金融债券停止向个人发行。人民银行只对全国性商业银行持有的金融债券办理抵押贷款业务。

　　3、完善股票市场。在企业股份制改造的基础上规范股票的发行和上市;完善对证券交易所和交易系统的管理;创造条件逐步统一法人股与个人股市场、A股与B股市场。

　　五、改革外汇管理体制，协调外汇政策与货币政策外汇管理是中央银行实施货币政策的重要组成部分。我国外汇管理体制改革的长期目标是实现人民币可兑换。根据我国目前的实际情况，并参照国际上的成功经验，近期实施的改革措施是：

　　(一)一九九四年实现汇率并轨，建立以市场汇率为基础的、单一的、有管理的人民币浮动汇率制度。

　　(二)取消外汇留成，实行结汇和售汇制。

　　(三)实现经常项目下人民币有条件可兑换。

　　(四)严格管理和审批资本项下的外汇流出和流入。

　　(五)建立全国统一的外汇交易市场，外汇指定银行为市场的交易主体。中国人民银行根据宏观经济调控的要求，适时吞吐外汇，平抑汇价。

　　(六)停止发行并逐步收回外汇兑换券。严格禁止外币标价、结算和流通。

　　(七)中国人民银行集中管理国家外汇储备，根据外汇储备的安全性、流动性和盈利性的原则，完善外汇储备的经营机制。

　　外汇管理体制改革的具体实施，按国务院有关规定执行。

　　六、正确引导非银行金融机构稳健发展要明确规定各类非银行金融机构的资本金数额、管理人员素质标准及业务范围，并严格审批，加强管理。要适当发展各类专业保险公司、信托投资公司、证券公司、金融租赁公司、企业集团财务公司等非银行金融机构，对保险业、证券业、信托业和银行业实行分业经营。

　　(一)保险体制改革要坚持社会保险与商业保险分开经营的原则，坚持政企分开。政策性保险和商业性保险要分别核算，把保险公司办成真正的保险企业，实现平等有序的竞争。保险业要逐步实行人身险和非人身险分别经营;发展一些全国性、区域性、专业性的保险公司;成立再保险公司;采取多种形式逐步发展农村保险事业。要适当扩大保险企业资金运用的范围和自主权，适当提高保险总准备金率，以增强保险企业的经济实力。要建立保险同业公会，加强行业自律管理。

　　(二)信托投资公司的资金来源，主要是接受长期的、大额的企业信托和委托存款，其业务是办理信托贷款和委托贷款、证券买卖、融资租赁、代理和咨询业务。

　　(三)企业集团财务公司主要通过发行商业票据为企业融通短期资金。

　　(四)证券公司不得从事证券投资之外的投资，进入一级市场和二级市场的证券公司要加以区分，证券公司的自营业务与代理业务在内部要严格分离。

　　七、加强金融业的基础建设，建立现代化的金融管理体系。

　　(一)加快会计、结算制度改革。金融机构要按照国际通用的会计准则，改革记账基础、科目设置和会计核算体系，改革统计监测体系。要建设现代化支付系统，实现结算工具票据化，扩大信用卡、商业汇票、支票、银行本票等支付工具的使用对象和范围，增强票据使用的灵活性、流动性和安全性，减少现金使用。

　　(二)加快金融电子化建设。要加快人民银行卫星通讯网络的建设，推广计算机的运用和开发，实现联行清算、信贷储蓄、信息统计、业务处理和办公的自动化。金融电子化要统一规划，统一标准，分别实施。

　　(三)加强金融队伍建设。要更新从业人员的知识结构，加速培养现代化金融人才;要实行适合金融系统特点的干部人事制度和劳动工资制度，建立约束机制和激励机制。

　　1993年12月25日

　　随着制度的规范，金融体系的成型，人们日益深刻的意识到，金融体制的微观基础，总体上依然是非市场化或半市场化的，金融机构能否持续地商业化经营成为金融发展和改革的关键。这不仅是因为只有金融机构自负盈亏，才能自主发展。金融市场，才能有序竞争，才能有统一开放的金融市场体系，而且更为突出的是，一方面，长期以来为支持国有企业的改革，金融机构承担了外部稳定器的作用;负担了整体改革中相当大的成本，体现为巨额的不良资产。而高不良资产率和低资本充足率，已使银行陷入资不抵债的境地。从极端意义上讲，中国四大专业银行已在技术上破产了。另一方面，中国金融业又面临加入WTO后的国际金融业的激烈竞争。面对国内金融机构的窘态以及外资金融机构竞争的威胁，旨在改革金融机构治理机制的金融体制微观基础再造因此提上议事日程。

　　需要说明的是，进入二十世纪，中国经济的发展以及改革的深入，为金融机构的治理机制改革创造了有利环境。一方面，中国的工业化进入中长期，而且民营经济已开始成为经济增长的重要贡献者，占据了GDP和就业的较大比重。国有经济部门不必再为工业化竭尽全力;另一方面，随着国有企业改革的深入，抓大放小，国有经济的布局也发生了深刻变化，更多地集中于基础设施及战略性行业。不仅国有企业的数目大大减少，而且其经营状况发生了质的变化，摆脱了全面亏损，而进入持续盈利的状态。总之，以民营经济为代表的市场经济的发展，需要市场化的融资安排，而国有经济部门改革所带来的盈利状况改善，也不再需要财政性的金融扶持，金融机构自身企业化改造的条件终于成熟。

　　与以往的改革相比，此次改革从金融机构产权结构调整入手，重塑其治理机制，改造其内部流程，建立可持续经营的商业化基础，使金融机构真正成为市场的主体。这一系列改革工程有三个相对独立又相互关联的部分组成：

　　第一，以清理资产负债表为契机，重塑国家与金融机构的关系。其核心是建立有限责任机制。国家通过中央汇金公司行使出资人权利，并以出资额为限承担有限责任，以此割断国家与企业的“父子关系”。金融机构将自担风险，自主经营，自负盈亏。

　　第二，以股份制改造为突破口，建立良好的公司治理结构。通过引进战略投资者，建立股东会，董事会，并由董事会聘任管理层，由管理层聘用员工，形成现代企业制度。为了是这一机制长期稳定持续，通过商业银行海内外资本市场公开上市，以强化市场纪律的约束。

　　第三，以银监会成立为抓手，建立独立于政府的第三监管体系，实现行政权力与监管的分离，强化专业监管。

　　2004年1月1日，以中央汇金公司成立为标志，改革先由中国银行和建设银行启动。随后波及到各类金融机构，既包括商业银行，也包括非银行金融机构。以2012年中国光大银行国内公开上市告一段落，历时八年。这轮改革使中国金融机构的面貌一新，无论其经营理念，经营方式，资本充足率，风险管理能力，科技水平都上了一个台阶，构成了中国金融体系成功抵御2008年全球性金融危机的基础。

　　中国金融体制改革的上述顺序安排，是在尊重金融运行的基本规律的同时，立足中国的国情，用分步走的方式逐渐进行的。它充分体现了中国经济体制改革的基本方式与特色——双轨制，通过放松行政管制，在计划轨外形成市场轨，实现一轨变两轨。在两轨并存的情况下，利用市场力量的边际作用，在壮大市场轨的同时，逐步消化计划轨，进而使两轨变为以市场经济为基础的一轨。

　　专栏三 改革开放以来党中央、国务院关于金融体制改革的主要决定与前四次全国金融工作会议内容

　　改革开放以来，随着中国市场经济体系的建立和金融业的重塑与发展，国家先后召开多次重要会议，研究制定金融领域的重大决策和改革举措。其中代表性的会议与事件如下：

　　1983年9月17日，国务院发布《国务院关于中国人民银行专门行使中央银行职能的决定》(国发〔1983〕146号)，决定中国人民银行单一行使中央银行职责，同时设立中国工商银行，经营原中国人民银行办理的工商信贷和储蓄等经营性业务。这一事件标志着我国金融机构体系的重大变革，即中央银行体制的正式建立。加上此前先后组建和恢复经营的中国农业银行、中国人民建设银行和中国银行，至此，传统的人民银行“大一统”金融体制被打破，以中国人民银行为核心、四大专业银行为主体的金融机构体系正式形成，这是我国现代金融体系和国有商业银行发展的历史起点。

　　1993年，党的十四次代表大会确定了深化经济体制改革、建立社会主义市场经济新体制的目标。1994年国务院印发《关于金融体制改革的决定》，提出“建立一个适应市场经济要求的、在国务院领导下，独立执行货币政策的中央银行宏观调控体系;建立政策性金融与商业性金融相分离，以国有商业银行为主体，多种金融机构并存的金融组织体系;建立统一开放、有序竞争、严格管理的金融市场体系”的目标。为此，国务院先后批准设立了三家政策性银行，承担原专业银行办理的政策性金融业务。1995年颁布的《中华人民共和国中国人民银行法》以国家立法形式确定了中国人民银行的执行金融监管、金融宏观调控和金融服务三项职能和货币发行权等四项权限。同年颁布实施的《中华人民共和国商业银行法》明确了工、农、中、建四家银行是实行“自主经营、自担风险、自负盈亏、自我约束”的国有独资商业银行。同时，在1992年成立国务院证券委和证监会的基础上，进一步明确证监会的监管职能与机构编制，负责对国内的证券期货和证券交易所进行统一管理。

　　1997年亚洲金融危机爆发，国有企业大面积陷入经营困境，国有商业银行不良资产剧增，银行的资产质量成为影响国家经济和金融安全的重要因素。1997年11月国家召开了第一次全国金融工作会议，议定的主要改革措施包括：第一，成立金融工作委员会，对全国性金融机构组织关系实行垂直领导，人民银行进行机构改革撤销省分行并成立9个大区行，改革四家国有独资商业银行的干部任免制度;第二，补充商业银行资本金，中央政府于1998年发行2700亿元特别国债补充四家国有独资商业银行的资本金，1999年成立四家资产管理公司，剥离国有商业银行不良资产约1.4万亿元;第三，推行资产质量五级分类制度以取代原先的“一逾二呆”分类方法，同时取消贷款规模管理，实行资产负债比例管理、按照审慎会计原则提取贷款损失准备金等措施;第四，1998年成立保监会，负责对保险业进行监管，分业监管的体制进一步确立。

　　经过前期的第一轮注资和不良资产剥离，四大国有银行的经营情况有所改观。但由于国有商业银行的历史包袱太重，管理体制和经营机制等深层次问题没有得到根本解决，不良资产仍在增加，资本充足率进一步下降。2002年2月，党中央、国务院召开第二次全国金融工作会议，提出按照“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代金融企业制度要求，把国有商业银行改造成治理结构完善、运行机制健全、经营目标明确、财务状况良好、具有较强国际竞争力的现代金融企业，并形成关于加强金融监管和国有银行改革的具体思路，最终推动了国有独资商业银行的股改和上市。会议议定并推进了如下事项：第一，国务院成立国有独资商业银行综合改革专题工作小组，由人民银行牵头研究国有商业银行改革问题;第二，成立中央汇金公司，运用外汇储备对建行、中行和工行三家银行进行注资，并作为国有资本出资人代表行使控股股东职责;第三，国务院审批同意几家试点银行的股份制改革实施总体方案，包括财务重组、股份制改造、建立现代公司治理框架、引进战略投资者、境内外公开上市等关键步骤;第四，2003年成立银监会，从人民银行中分离出对银行业的监管职能，进一步对银行业开展专业化监管;第五，对农村信用社进行改革，确立了“因地制宜、分类指导”的总体方针，此后农信社的改革在全国全面铺开。

　　2007年，在金融改革发展面临新形势、金融业处于重要转折期的背景下，第三次全国金融工作会议召开。会议提出要把金融改革发展推向新阶段，全面深化金融改革，促进金融业持续健康安全发展，并提出如下工作举措：第一，在工行、中行、建行和交行成功上市的基础上，继续深化国有银行改革，巩固发展成果，推进中国农业银行股份制改革，强化为“三农”服务的市场定位和责任。第二，按照分类指导、“一行一策”的原则，推进政策性银行改革。首先推进国家开发银行改革，全面推行商业化运作，主要从事中长期业务，同时推进其他商业银行和金融资产管理公司改革。第三，加快农村金融改革发展，完善农村金融体系，建立适应“三农”特点的多层次、广覆盖、可持续的农村金融体系，共同发挥商业性金融、政策性金融、合作性金融和其他金融组织的作用。第四，加快发展资本市场和保险市场，构建多层次金融市场体系，扩大直接融资规模和比重。第五，进一步完善人民币汇率形成机制，加强外汇储备经营管理，拓展外汇储备使用渠道和方式，采取综合措施促进国际收支基本平衡。第六，积极推进金融业对外开放，优化金融业开放结构，推进资本市场对外开放，促进中外资金融企业公平竞争。

　　2012年1月，在国际金融危机发生、蔓延、深化的情况下，国家召开第四次全国金融工作会议，强调坚持金融服务实体经济的本质要求，坚持市场配置金融资源的改革导向，会议的主要内容包括：第一，努力为经济社会发展提供更多优质金融服务，要求金融行业提升服务功能，扩大服务覆盖面，加大对薄弱领域的金融支持。第二，深化金融机构改革，着力加强公司治理，建立规范有效的激励约束机制，推进股权多元化。第三，加强和改进金融监管，防范系统性金融风险。银行业要建立全面审慎的风险监管体系，证券业要完善市场制度、强化行为监管，保险业要加强偿付能力监管。第四，防范化解地方政府性债务风险，妥善处理存量债务，规范地方政府举债融资机制。第五，扩大金融对外开放，有序推进人民币资本项目可兑换，提高外汇储备经营管理水平。加快上海国际金融中心建设，参与全球经济金融治理。

　　来源：《大国大金融———中国金融体制改革40年》 广东经济出版社 2018年3月第一版