一、当前盘活国有资产的现实困局

当前国有资产盘活面临较为突出的现实挑战，集中体现在以下两个方面：一是定价难。一方面，国有资产定价本身存在内在复杂性，定价过低可能涉及国有资产流失的顾虑，定价过高则难以促成交易。另一方面，非上市国有资产活跃的二级市场尚未充分形成。上市公司股权已具备相对成熟的一级和二级市场体系，但非上市股权的区域性产权交易市场以及私募股权二级市场基金（S基金）等机制仍处于发展初期，直接构成定价的市场化障碍。

二是体制障碍。产权转让涉及较为繁琐的审批程序，盘活过程往往同时涉及企业破产、职工安置和资产承接等多重问题，一定程度上抑制了民营资本的参与意愿。在此约束下，资产盘活在较大程度上局限于国有资本内部的流转，市场配置空间相对有限。

二、困局的底层逻辑审视

（一）资产—债务绑定关系诊断缺失

从底层逻辑看，定价困局的根本并非技术问题，而是“场景选择权”被制度锁死。问题的关键不仅在于资产本身，更在于对资产—债务绑定关系缺少精准诊断。有的地方着力推进资产端统筹，但对与之对应的债务端安排缺少同步考量；有的地方搭建统一的资产运营平台，却未明确相应的债务承接主体。若仅将资产从原企业中剥离而将债务保留，实质上割裂了资产负债表的整体性，既不符合资产与债务统筹兼顾的基本原则，也有违市场化、法治化处置的改革方向，本质上仍停留在行政性统筹的路径依赖之中。

（二）政府双重角色的复杂性交织

政府与市场的角色关系同样复杂。政府实际上兼具双重身份：作为所有者，是民事主体；作为行政主体，又代表着公共利益。这两重身份在现实中极难清晰切分，容易造成“左手倒右手”的局面。而国有企业本身即市场主体，需按市场规则运作，追求商业目标，同时对出资人负责。这些角色纠缠使得问题在理论层面变得格外复杂。为此，不妨尝试建立一个分析框架，由此引出基于场景选择的盘活路径。

三、资产价值不确定性及其对定价的影响

（一）“三态叠加”是资产价值的根本特征

资产价值并非单一、确定的存在形态，而是账面价值、公允价值和未来价值（潜在价值）同时并存的“三态叠加”。资产最终呈现何种价值形态，取决于其所处的具体场景。当前实践中，有的侧重于账面价值，有的偏好公允价值，有的着眼于未来价值，但从资产本质上看，三重价值始终共同存在。价值挖掘的关键不在于选取哪一种价值形态，而在于通过场景选择引导内在价值转化为现实价值。与此同时，会计准则要求同一会计期间内同一类资产的计量政策保持一致且不可随意变更。因此，会计准则框架的“一致性”与资产价值“不确定性”之间还存在着内在矛盾。

会计准则通常要求客观性，自然更倾向于采用历史成本，并以此为基础得出账面价值。这种方式虽然客观，却无法反映资产最真实的状况。若要追求真实性，公允价值便成为更好的选择，它能体现当前市场交易中可得的实际价格，反映真实价值。但是，这种真实性是以牺牲客观性为代价的。与此同时，追求真实性还不等同于准确性，因为当前价值不能与未来价值划等号，未来既可能升值，也可能贬值。由此可见，从现行会计准则的角度看，客观性、真实性和准确性三者难以同时兼顾，这正是“三态叠加”给资产确认和计量带来的困境。

（二）理论模糊引发的责任认定风险

会计准则维度上所面临的，正是资产确认与计价的内在不确定性难题。正因如此，资产评估实践中才存在多种基于场景的评估方法。例如，在判断国有资产是否流失时，不同场景下的评估结果会有显著差异。在此情形下，若缺乏专业、统一的指南作为操作手册，地方层面势必陷入无所适从的困境。

眼下的挑战是，资产盘活不仅在理论层面存在局限，操作层面又缺乏全国统一设计的专业指南。各地只能自行摸索，摸索出的做法又并非统一规范。在后续的监督检查中，哪些做法会被认可、哪些可能被质疑，本身充满着不确定性。一旦这种不确定性上升，就会转化为责任风险，比如资产盘活可能涉及国有资产是否流失，交易价格与账面价值不符，由此带来的责任风险难以清晰界定。

责任风险难以厘清，根源不在于监督机制，而在于资产盘活在理论上的模糊性；理论模糊导致规则缺失，规则缺失又引发理解上的分歧，导致评判标准取决于不同的监督执行者，最终使资产盘活在实际操作中举步维艰。

（三）会计准则亟待更新

当前中国经济已进入存量资产运营与金融化发展的新阶段，资产定价日益面向未来预期，工业时代的会计准则亟须更新。现有会计准则理论和规则，主要参照国际标准构建，而国际标准也是工业化时代的产物。面对金融化和数智化大趋势，有必要结合中国国情加以更新，尤其要推动会计准则相关理论的创新。

进一步看，当前大量经济问题都与会计准则有关。现行的会计准则基于历史逻辑，总是顺着时间方向来观察和记录经济活动，而现代经济活动越来越强调从未来观察现实并作出选择，是逆时间方向的。政府会计准则面临的问题更为突出：现行政府会计准则基本参照企业会计准则建立，其自身逻辑本就存在缺陷，如政府的资产负债和企业的资产负债在性质上不同，其确认和计量应有不同规则，而现实做法混为一谈。

四、市场三分法与资产—债务绑定关系

（一）市场三分法：打通三类市场流动渠道

从货币的定义与功能视角出发，可将市场划分为三类：债务市场（对应货币创造）、资产市场（对应货币储藏价值功能）和商品市场（对应货币交换媒介功能）。当前在国有资产盘活中，三类市场之间的流动严重不畅，资产市场内部重新定价受阻，资产市场向债务市场、商品市场的传导也处于冻结状态。

具体而言，首先需要在资产市场内部实现重新定价，这直接关联到前述的“三态叠加”问题。其次，从资产市场到债务市场的通道，对应的是资产证券化过程，比如当前常见的类REITs和ABS。最后，从资产市场向商品市场转化，意味着将资产转变为商品和服务的供给。因此，地方国有资产的盘活，关键在于打通这三个市场之间的流动渠道。然而，当前实践中这一渠道严重受阻，已成为制约盘活效率的重要因素。

（二）资产与债务的割裂及其影响

在实际操作中，债务发行聚焦于债务端，资产盘活聚焦于资产端，资产负债表作为有机整体被割裂开来。国有企业作为市场主体，在法律上是独立实体，享有法人财产权，而政府又保留着最终所有权。在盘活国有资产的过程中，最终所有权与法人财产权之间的关系是否得到充分权衡，是一个值得关注的问题。如果仅从最终所有权角度出发，以所有权均为国家为由，从而简单地把经营权和所有权合并，则可能侵蚀原有的市场化改革成果和国企的市场主体地位。特别是地方平台公司，因其与政府部门关系密切，在此过程中可能出现市场主体地位弱化、更多地依赖于行政指令的倾向，资产经营与债务偿还被分割处理。

由此形成了一种双重叙事：在化解债务时，强调企业的民事主体身份，主张其作为市场主体须承担偿债责任；在处理资产时，又强调所有者身份，将资产收回显得顺理成章。资产与债务由此被割裂对待，这一现象在实践中较为突出。看似盘活了资产，实际上是在隐性积累风险。

（三）资产—债务关系的三种处置模式

如前所述，资产价值可以划分为账面价值、公允价值和未来价值三种类型，资产与债务的关系也能形成多种组合。简化来看：

1. 如果未来价值（潜在价值）能够覆盖债务，重点在于通过改革提升价值；

2. 如果公允价值与债务接近，可通过市场交易方式解决；

3. 如果资产在任何场景下都小于债务，无力偿债，就属于坏账处置的范畴。

因此，资产和债务必须统筹处理。而当前债务化解与资产盘活常常被分开讨论，债务的处理方式常被忽略。资产与债务的对应关系必须得到正视，如果盘活时不考虑这一关系，则债务可能被隐藏，风险也随之掩埋，资产看似盘活，实则问题可能会进一步恶化。对市场主体而言，资产和债务本就是统一的整体，只论一端而忽略另一端，对第三方有失全面和公允，存在风险的隐性转移。

（四）场景概率分布与风险定价创新

进一步看，在资产定价中，需要区分场景概率分布与机会成本。风险定价涉及将多个场景的概率分布压缩为一个价格，而定量数值很难精确锁定。机会成本通常对应唯一场景下的选择，而在多场景之下，则演化为多种选择的组合，这是一个“矩阵”概念，而非简单的“向量”。因此，计算场景概率分布需要新方法。当下资产评估大多采用线性评估，而不是基于矩阵的思路，这一现状亟待理论创新提供支撑与突破。

五、政府与国企的跨域治理难题

（一）公共域与市场域中的政府身份

在市场域与公共域的区分下，政府作为所有者代表属于民事主体，国企同样是民事主体，二者在法律意义上应处于平等关系。这由此牵扯到以往关于PPP讨论中的一个争议：政府与社会资本签订的合同，究竟是行政合同还是民事合同？将来一旦打官司，是走行政诉讼还是民事诉讼？这一问题在法学界曾引发过激烈争论。

在实践中，有的PPP项目签署的是民事合同，有的则签署行政合同。民事合同意味着双方地位平等，政府不能随意以公共利益为由单方面推翻；而一旦签署行政合同，政府则可以随时以保护公共利益为由，主张原有合同已影响甚至损害公共利益，从而不再继续履行。这背后折射出政府同时持有两种身份：在公共领域是一种身份，在市场领域又是另一种身份。而在现实中，这两种身份往往难以清晰切割。

当政府以行政主体的身份去维护其所有者权益时，就可能被赋予一些本不该享有的权利，比如垄断权，或者在监管上对国有企业网开一面。这样，国企与民企便无法做到一视同仁。这种做法实际上是用行政身份去维护作为民事主体的所有者利益，从法律概念上看，相当于将公共权力用于维护特定所有者利益，致使公共权力妨碍国企竞争的非中性。

由此引出的法律关系极为复杂：在传统的计划经济条件下或在以私有制为基础的市场经济条件下，法律关系都相对简单；但唯独在公有制与市场经济相结合的社会主义市场经济条件下，法律关系就会变得相当复杂，“公、私”二元论已经不相适用，亟须理论创新来支撑。然而相关理论，尤其是法学理论并未跟上，导致现行部分法律存在不适用之处。

（二）所有者、出资人与法人财产权的纠葛

政府既是所有者，又是出资人，这就给国资国企改革抛出了一个命题：究竟是管资产，还是管资本？管资产意味着管企业，管资本则只关注所有者权益，两者关系完全不同。政府是以所有者身份去管理，还是以出资人身份去管理，是两个截然不同的概念。从法律角度看，所有者并不等于出资人：所有者在我国往往是一个政治概念，而出资人是一个法律概念，这一点十分清楚。可在现实中，政府既是所有者又是出资人，再加上法人财产权的问题，情况就更为复杂。

为了维护社会主义市场经济体制，必须理清法人财产关系。行政事业单位并非经营主体，可以进行必要的资产调剂划拨；而国企作为独立法人，享有法人财产权，政府就不能随意划拨其资产。两者之间存在明显区别。

从所有者关系看，政府有权决定如何盘活资产，这是所有者的权利，可以自行安排处置。但从法人财产关系来看，国有企业拥有法人财产权和经营自主权，其资产负债表需要对应匹配，在所有权和经营权分开的这种情况下，政府并不能随意决定怎样盘活，其中存在着法律上的限制。这充分表明，政府与国企的角色关系并非线性的，而是相互制约的，政府在操作上既可能以所有者身份推动盘活，也可能因法人财产权而受限，需要充分权衡。

（三）场景选择权被体制机制锁定

问题的关键就在于场景的选择权。盘活的本质不是发现价格，而是创造场景。未来的价值（潜在价值）并不等于现实的价值，创造场景正是为了将未来价值转化为现实价值。这里牵扯到一系列体制机制问题：如果每个部门都各自依照规定锁住场景的某一个维度，那么整个场景就会被锁死，资产便只能停留在账面价值，未来的价值也就无法呈现出来。

六、基于“三态叠加”的分类盘活思路

针对资产价格被低估、缺乏流动性、持续贬值等情况，可以归纳出分类盘活的策略：盘活过程中，必须将资产和负债联动起来，同时理清政府的三重身份及其与国有资产之间的关系。这些关系中隐藏着许多看不见的空间，而这些看不见的地方恰恰蕴藏着风险。

具体的盘活路径可包括：重新定价、证券化，以及对应前述三类市场的分渠道盘活。在整个过程中，资产与债务始终是绑定在一起的。盘活过程中，还需要阻断市场套利和行政套利，尤其在当前财政困难的情况下，需要关注政府层面在操作中可能产生的套利空间。盘活流程中各主体的角色分工，需要形成明确的规范和指南。

综上所述，关于国有资产的盘活问题，可归纳为以下核心判断：第一，资产价值的存在方式是“三态叠加”，盘活并非“发现”价格，而是“创造”场景。第二，资产与债务的绑定关系对应着三种处置模式，需要分开处理。第三，政府与国企涉及跨域角色问题，不同的角色理应有不同的行为规则。目前相关规则体系尚不完善，亟须在理论创新的基础上建立专业化的操作指引，为实践提供清晰的制度预期。