2024年底住房城乡建设部、财政部将城中村改造政策支持范围由最初的35个超大特大城市，进一步扩大到近300个地级及以上城市后，城中村改造成为各地拉动经济增长的重要抓手。原因有两个，第一是各城市基础设施基本完成，可供投资的项目严重不足；第二是城中村改造可以获得专项债的支持，当下各城市财政枯竭，土地流拍，专项债几乎是各地最主要的资本来源。这是由于这两个原因，各地在发展和财政双重压力下，纷纷转向城中村改造。

　　城中村改造作为城市更新的重要组成部分，大规模升级改造无疑是非常必要的，但前提是必须采取正确的改造模式。由于两部门要求“资金能平衡、征收补偿方案成熟的项目”方可纳入政策支持范围，很多城市都采用了“大拆大建，卖地平衡”的土地财政模式。这种模式在房地产低迷、库存巨大的市场环境下，隐藏巨大的财务风险。土地一旦大规模进入已经超饱和的房地产市场，中央要求房地产尽快“止跌回稳”的战略部署就可能成为一句空话。

　　各地借鉴当年“棚改”的做法，企图用房票等“货币化安置”消化存量商品房。殊不知这一饮鸩止渴式的去库存完全是错误。现在房地产市场的严重的供给过剩，很大程度上和这一错误的改造模式密切相关。道理很简单，由于各地拆迁标准已经失控，按照卖地平衡的改造模式，补偿的建筑面积一定会大大超过拆迁的面积。为了平衡拆迁补偿和建安成本，土地出让一定要规划更大的面积（俗称“增容”）才能实现财务平衡。因此，采用依靠土地平衡的改造项目，一定会导致房地产市场上供地大幅增加。一旦土地出让遇阻（地价达不到预期或干脆流拍），改造项目就会烂尾。可以说，当下中国房地产严重过剩，和当年“棚改”靠土地平衡的做法有着直接的关系。

　　最典型的就是昆明的城中村改造。仇和主政昆明后，将382个城中村纳入改造范围。短短几年，截至2015年3月18日叫停，批准改造的城中村多达 257个，建筑面积9618.19万㎡。已启动的出城中村229个，进入房地产市场的建筑面积7477万㎡，相当于主城区10年商品房建筑面积之和。由于供给严重过剩，大量烂尾项目被迫爆破。昆明只是一个极端的例子。说明一旦房地产出现总体过剩，单个项目靠卖地预期的财务平衡都是“伪平衡”。

　　2023年7月24日，中央政治局召开会议做出了“我国房地产市场供求关系也正在发生深刻变化”的重要判断。会议提出房地产要尽快“止跌回稳”抓住了决定中国经济走向的牛鼻子。而依靠房地产平衡的城中村改造模式显然是和中央的这一部署背道而驰的。一旦大规模展开，很可能会重蹈“棚改”的覆辙，造成房地产市场更严重的过剩。中央应该未雨绸缪，在城中村改造一开始，就应明确不得采用棚改模式，不得依靠房地产进行融资。

　　第一，堵。不得为依靠卖地为城中村改造融资的项目发放专项债。现在很多城市对城中村改造积极性很高，很大一部分是因为城中村改造可以纳入专项债支持。在当前一般税收下降、基金收入减少的情况下，专项债几乎成为地方政府应对财政困难的唯一手段。很多城中村改造主要目的其实就是为了套取专项债。因此，在专项债发放时，要明确将靠卖地平衡城中村改造项目排除在外。

　　第二，疏。探索新的、不依赖房地产平衡的城中村改造模式。一个成功的案例，就是喀什老城更新。改造提供了包括自拆统建结构主体、统拆统建多层楼房、自拆自建、拆除外迁等多种改造模式供居民自主选择。政府则负责老城公共服务基础设施建设改造与升级。核心区127万平方米改造总投资只有75.47亿，每平方米不到6000元。其中，中央政府占27%，地方政府占30%，居民出资占34%，其他资金来源9%。去除公共基础设施成本后，建筑单方造价单位造价约为1201元/㎡。特别重要的是，整个改造完全没有依靠房地产作为平衡。

　　和房地产更新模式不同，喀什改造后还带来了持续的收益。2013年统计，改造后老城区核心区商铺多达3290户，是改造前的4倍多，实现直接就业超过9000人，间接就业近50000人，老城区外围片区商铺由1284户增至4316户，实现就业26964人。商铺年均收入由2.4万元增至5.6万元，人均年收入由0.6万元增至1.4万元。2015年，喀什老城成为国家 5A级旅游景区。疫情后，许多投资数十亿元建造的旅游古镇收入下滑甚至倒闭，而喀什古城却逆势增长，成为全疆最热门的景区之一。

　　最后还需要强调一点的是，“35 个超大特大城市”中的许多城中村，并非纯粹的居住功能，而是隐藏着非常复杂的城市生态，是一个集“生产－生活－商贸”于一体的综合体。据“七普”，广州838.5万流动人口中，60%左右居住在城中村，其中很多人通过世界级的产业链（比如服装电商）参与全球制造业分工。这些产业一旦流失就非常难以重建。

　　如果采用卖地平衡模式，改造后的城中村就只有房地产能够存活，大规模城中村改造就不仅仅是烂尾的风险，而且会对城市就业和制造业带来巨大冲击。广州这些年制造的衰退，不能说和城中村改造完全没有关系。超大特大城市是我国制造业的精华，在全球制造业经济白热化的今天，中国承受不起劳动密集制造业的大规模流失。多年前我就跟深圳领导说，深圳城中村改造完成的那一天，就是深圳制造业消失的那一天。如果城中村改造模式不及时调整，这一判断很快变为现实。