(刊登于《中国城市化》2005年8月号)叶剑平教授的宏论，充分体现了他的战略思维，即“必须从城市化、工业化的发展方向出发，来思考、制定和完善土地战略”，“也就是说，土地战略的制定要放到城市化、工业化加速发展这个不可逆转的大背景下来进行。”说得好，一针见血、一语破的!

没有战略思维，而想谋求制定出“正确”的战略;没有“正确”的战略，而想谋求制定出“管用”的战术(管理办法)，岂非缘木求鱼、咄咄怪事？！

当下的土地管理制度，不可谓不严格；有关部门的工作，也不可谓不努力。但人们总感到，似乎是在那里“为控制而控制”。控制的目的本身究竟是什么，反而不甚了然了。

中国的大趋势是什么？是“三化”: 工业化、城市化、市场化。诚如孙中山先生所言:“世界潮流，浩浩荡荡；顺之者昌，逆之者亡。”我们只有顺乎潮流，随其流而扬其波，让中国有限的土地资源“物尽其用、地尽其利”，才能有望实现现代化的美好愿景。如果一味拘泥眼前，只算死账，土地固然是“年复一年、山河依旧”地守住了，但“三化归一(现代化)”的发展却被耽误了。我以为，这是划不来的。

20世纪90年代末，我曾在一篇关于土地问题的调研报告中呼吁，土地管理应实行“开源节流搞活保发展”的方针。市场经济条件下的土地不“搞活”，怎么能体现它的价值和效用呢？而没有价值和效用，又何来开源节流的动力和约束呢？土地无论怎么管，大道理是“保发展”，发展是第一要务。而发展，就是“三化归一”——由工业化、城市化、市场化达致现代化。

叶剑平教授在其战略思维指引下，提出了分级划线、分类管理以及“东西”部两利双赢、弹性安排的工作思路建议，值得认真听取。在我看来，缺乏战略思维，搞不出“正确”的战略；而缺乏“正确”的战略，也必定搞不出“管用”的战术。

确定国家土地战略，没有战略思维是“万万不可取”的！

背景文章：

叶剑平谈城市化加速时期的土地战略

叶剑平教授在回顾17年来我国土地管理制度的发展历程后指出，虽然国家有关部门正试图初步建立和完善土地管理制度，并进而上升为国家土地战略，但遗憾的是，直到目前，国家土地战略并不清晰，人们看不到其完整的战略框架，遑论细化的内容。一方面是对耕地实行最严格的保护，另一方面却是耕地每年都在大量减少，这种反差和矛盾不能不令人深思。土地管理制度的修修补补无济于事，必须从城市化、工业化的发展方向出发，来思考、制定和完善土地战略问题，这关系到下一步经济发展的布局。也就是说，土地战略的制定要放到城市化、工业化加速发展这个不可逆转的大背景下来进行。

叶剑平提出，土地利用必须分级划线。比如，建立一级红色警戒线、二级基本保护线、三级基本控制线。一级红色警戒线就是高压线，根本不能碰，一碰就死；二级基本保护线，占用后需要补充同样数量的土地；三级基本控制线的土地需要经过法定程序报批。

197198建立土地“等级制度”是完全可以做到的，它基于“三个定量”: 为了确保粮食安全，需要多少土地，是定量的；以我国16亿人口峰值计算，需要多少土地，也是定量的；城市化率每增长一个百分点需要多少建设土地，也是定量的。因此，为确保粮食安全的土地应划入一级红色警戒线，承载峰值人口的土地应划入二级基本保护线，城市化发展所需土地应划入三级基本控制线。叶剑平说，因应城市化、工业化发展的趋势，根据土地的总体利用、供应和保护情况确立的土地战略，应上升到国家意志层面以法律的名义予以保证其实施，做到公开、透明，且不以个人的意志为转移。

东部地区城市化尤其是工业化造成的土地资源相当紧张，有大批项目找上门来却拿不到土地，而西部许多城市有大量土地却苦于找不到项目。制定土地管理制度和土地战略时可以考虑有所倾斜。对西部土地的生态资源更多的以保护为主；从工业化和经济发展的动力出发，东部土地以控制性开发建设为主，用地指标对东部有所倾斜。国家有计划地安排西部人口到东部就业，“东部地区因为占用西部地区的用地指标而对西部有所补偿”。这是一个不乏弹性的制度，但必须是一个经过科学论证的，公开、透明的土地管理制度和土地战略。这种弹性安排亦可在同一地区的用地指标中体现。假如确有好的投资项目，本地又用完了当年的用地指标，可以考虑向邻近用地指标用不完的县(市)“借”，或者给予适当补偿，但必须坚决执行建设用地审批的法定程序。

叶剑平说，任何政策倾斜或弹性安排，都是公开体现于富有前瞻性的土地战略和土地管理制度之中，而不是事后去钻法规的漏洞。不管多么完美的土地战略和土地管理制度，都有一个执行力的问题。从各地近几年发生的大量违法用地案件来看，土地监督机制需要花大力气建立和完善，监督和惩罚成本的支付必不可少。

［来源: 《21世纪经济报道》（经删节）］