进一步深化农村宅基地改革及其总体思路
2024/9/18 14:03:00
 
  《决定》确立的改革目标,是到2035年,“全面建成高水平社会主义市场经济体制”。这其中,当然包括了“完善要素市场制度和规则,推动生产要素畅通流动、各类资源高效配置、市场潜力充分释放。”然后毫无疑问,摆在首位的又是“构建城乡统一的建设用地市场。”《决定》还专章阐述了“完善城乡融合发展体制机制”。其中要求“促进城乡要素平等交换、双向流动,缩小城乡差别,促进城乡共同繁荣发展。”
  学习上述文件精神,我们可以得出有利于农村宅基地资格权和使用权合规流转、盘活农村宅基地资源的政策取向。但另外一段更为细化的表述,或许又会使人在理解上产生一定程度的歧义:“保障进城落户农民合法土地权益,依法维护进城落户农民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权,探索建立自愿有偿退出的办法。”
  其实这段话,和总的取向并不矛盾,无非是强调所有要保障和维护的“这权那权”,不是不让承包地和宅基地流转,而是在流转中如何确保农民的相关货币化“权益”,能够得到顺利变现和等价获取。当然,前提条件是农民“自愿”。
  我的理解,这句话中的有一个词汇,或许是未照顾到和过往权威表述的有机衔接,即所谓的“宅基地使用权”。按照既有农村改革文件的规范表达,类似于耕地的“所有权、承包权和经营权三权分置”,其实对于宅基地也是有一个“所有权、资格权和使用权”的“三权分置”的。按照这种两相对应的“三权分置”逻辑,《决定》文中的“宅基地使用权”如表述为“宅基地资格权”,才更确切些,也才是特指 “农民的权益”。否则弄得不好,会去把它理解为譬如“民宿经营者”的权益了。打个比方,农民在耕地上因拥有“承包权”出租给实际种地人(并不一定是承包户自己种)而获得“租金”,同样,农民亦在宅基地上因拥有“资格权”出租给实际居住人(经营者)而获得“租金”。
  这种资格权如通过出租来让渡和交易,现实中目前是允许并存在的。作为过渡性的一种制度安排,也不是不可以。但毕竟缺乏法律效力的权威性和稳定性,从而会使宅基地及附着于其上的农居房之“活化”,遭遇工商资本和私人投资(譬如有意愿拥有或一段时间选择乡居的城里人之投资)的产权焦虑,从而错失运用市场化机制来振兴乡村(所谓振兴,关键性前提是要有“人和钱”的进入)的可行之路。
  巧在三中全会之后的几日,我还实地去过某县的“国家级古村落”。山村依山傍水、郁郁葱葱;错落有致、底蕴深厚,但同时十室九空,日见衰微破败。问及当地的官员和人士,均称因宅基地流转只能限于本村,“不敢越雷池一步”,于是无人问津,根本形不成市场,只好“任他雨打风吹去”,一步步看着乡村凋敝下去,以至于彻底没落。
  多年之前,我曾数十篇撰文,触及并探讨农村宅基地改革事宜。浙江省内也多有义乌、德清等地的改革试点,但时至今日,还是“只有盆景、不见森林”。为此,我建议在浙江搞了“千万工程”以后这么好的基础之上,现实又由于财政紧绷更无力再依赖政府高额投入,是时候在总结试点经验的同时,结合贯彻三中全会精神和共富示范区的建设,向中央要求成为全面推开农村宅基地改革的试点省,以为新一轮改革促乡村振兴、经济发展的一大抓手。
  关于深化这项改革的总体思路,我有四层意思再展开如下:
  第一,就是土地的所有权和使用权(或为宅基地的“资格权+使用权”)适当分离。宪法规定城市土地国家所有,那怎么会有张三、李四、王二麻子的私宅?其中核心的一条,就是把原来“铁板一块”的国有土地所有权,再析出使用权的“一层皮”来。所有权属于国家不变,但使用权可以在“有偿有期限”的前提下,由国家让渡给个人。这个“所有权和使用权适当分离”的动作,不是地方或城市的“自选动作”,而是国家法律经过修订和完善以后的“规定动作”,是有明文的法条和法规加以支撑和保障的。农村的土地集体所有,但依照相同之逻辑,也可以把使用权(农民对于宅基地的“资格权+使用权”)分离出来,进入市场交易和流转。
  城市里的住房制度改革,建立在城市土地制度改革的基础之上。当年这样做的成效有四条:一是有力地刺激了经济增长,有效地应对了亚洲金融危机。二是启动和发展了一个房地产支柱产业。其直接形成的投资,大体占到了全部固定资产投资的四分之一强;三是城市政府用卖地的钱,大搞城市的规划、建设和管理,大搞城市的美化、绿化和亮化,一个个“旧貌换新颜”,也提升了自身在人口城市化进程中的综合承载力(至于后来的“土地财政”“过度开发”,是另外一个问题);四是也是最重要的,“安得广厦千万间,大庇天下寒士俱欢颜”。市民们都体面地解决了居住问题,买了房的还都拥有了一大笔资产。不让动地,就没法建房;不让买卖,就没法变现,政府也没钱建设城市和改善民生。解开这个死扣,靠的就是法律认可的“两权分离”,这是一条最根本也是最重要的思路。
  第二,就是城乡土地平权,或谓城乡建设用地平权。为什么城市里“公有化含金量”更高(如果有此区分的话)的国家所有土地,它的使用权可以最终落到个人头上,而农村里“公有化含金量”相对更低的集体所有土地,反而就不能落到个人头上?这个道理讲不通嘛!在中国政府的管辖和治理范围内,无非就是城乡这么两块建设用地,怎么就会是这个可以、那个不行,这个合法、那个违法?难道土地管理还要“一国两制”吗?农民和市民不都是中华人民共和国的公民吗?为什么就会是不一样的权利?为什么房地产业只能是城市的事,和农村半毛钱的关系也没有?这只能解释为城乡二元分割和隔离的结构体制还没有改革到位,还是城乡要素的流转和变现不能平等。
  解决的办法,就是按照城乡土地平权的原则,把在城市里大行其道的国有土地使用权依法转让的法律规定,同样覆盖到乡村的建设用地上来。耕地的保护,是土地用途管制要解决的问题,不要和农村建设用地的管理直接去划等号,或是混为一谈弄得庸人自扰。现在中央已经明确了农民对于宅基地的“资格权”。啥叫“资格权”?不就是有资格的“使用权”嘛!农村“耕地的承包权”和“宅基地的资格权”,其实都是类似城市土地的“使用权”。耕地和宅基地的“三权分置”以及相应的确权到位,是一项巨大的基础性工程。这个工程的最终目的,是为以后耕地经营权和宅基地资格权的“合法转让”创造条件。不想明白这一点,就是没有搞懂“三权分置”的核心要义。
  第三,就是落实浙江省委省政府曾经提出的“三权到人(户)、权随人(户)走”方针 。李强省长当初在浙江提出这句话并随之写入相关文件时(“三权”是指农民土地承包经营权、农户宅基地用益物权、农民对集体资产股权“)我就写过一篇《快快把”八字方针“落实》的短文。我把这句非常接地气的话,认为是农村”三块地(耕地、宅基地和集体建设用地,后两块地其实都是‘农村建设用地’)“改革的”八字方针“,实在已经是讲得很对路、很明白了,关键是要落实到位。在我来看,宅基地资格权这个东西,如果不能比照城市里的国有土地使用权”有偿有期限转让“的路子办,农地的商品化、价值化、货币化和资本化都是无法完成的。这些个”化“到不了位,农村土地产权的”活化“也就无从谈起。如果农村建设用地总是”僵化“和”固化“在那里,乡村振兴的”人和钱“从哪里来的问题,恐怕也只能是”无解“了。最后要做到体现”人口自由迁徙“原则的”让愿意进城的农民进城,让愿意下乡的市民下乡“,也终究会是水月镜花一场空的。
  第四,就是”有偿转让“要进入规范管理的要素市场,要有”有为政府“的”有效监管“。要下决心把农地”搞活“,但不能稀里糊涂把农地”搞乱“。土地是农民的命根子,对此战略上我们要有足够的改革勇气,但战术上必须如临深渊、如履薄冰;认真对待、小心从事。由于顶层设计不明、执行监管不力给老百姓可能造成的损失,最后执政党都是要付出”塔西佗陷阱“代价的。就像毛主席当年曾经说过的:”政策和策略是党的生命,万万不可粗心大意“!
  浙江争取成为全国宅基地制度改革的试点省,目的是为”进一步深化改革“的突破,要到一把”尚方宝剑“。当然,改革进程中有战略层面、也有战役和战术层面的问题,不可粗枝大叶混为一谈。上述四条总体思路,主要是从战略层面着眼的。这些问题如果不能经过实践和探讨达成共识,那试点省的牌子即便要来,大抵也是难以取得实效的。
 
 
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