（据2006年3月在体改研究会宏观经济与改革座谈会上的发言修改） 

最近一个时期，关于改革的争论成为社会关注的焦点。各阶层的众多人群参与进来，围绕着怎样评价改革，怎样评价市场化，怎样看待收入差距的扩大，乃至怎样评价经济学中的所谓“新左派”和“新自由主义派”，发生了激烈的争论。不过，真正需要关注的，是这场争论背后的原因。不对这些深层次的原因进行分析，这些问题是很难争辨清楚的。在俄罗斯的叶利钦时代，一些莫斯科普通群众举着斯大林像到红场上示威游行，是否说明这些人都是试图恢复旧体制的计划经济派？恐怕不能这样认为。其中的大多数人，只是在改革过程中利益受到损害的一般老百姓。他们需要找到一面旗帜来提出他们的诉求。同样，今天我们这场争论背后的一个大背景，是在改革中遇到了一系列问题，有相当多普通老百姓的利益没有得到足够的关注。争论的背后是利益冲突、社会冲突。这是一个需要面对的基本事实。问题在于，这些普通百姓的利益受到怎样的损害？为什么会受到损害？面对这些问题，需要深入分析，以符合社会公众利益的改革措施来解决。

收入差距与公共资源管理

首先我们来看收入差距的变动。按照世界银行的数据，中国的基尼系数在1980年为0.320，到1984年曾一度下降到0.257，2003年已经上升到了0.458，在国际上也已经属于收入差距比较大的，越过了国际公认的危险警戒线。根据作者的初步分析，实际的收入差距可能大于数字所反映出来的状况。原因是计算吉尼系数所依据的居民住户调查数据，很难把真实的高收入状况正确反映出来。按照现有的调查，城市居民中，收入最高的10%的居民户，人均收入只有2.5万元。这个数字可能远远低于真实情况，因为收入最高的一部分人很难被包括在调查样本中间，而已经包括在样本中的高收入居民中又有相当一部分人倾向于瞒报、低报收入。种种迹象说明，在这些没有从统计数据中反映出来的收入中，有相当部分是灰色收入，是和腐败有关的收入。事实上导致社会不稳定和冲突的主要原因，恰恰主要来自这些非正常收入导致的收入差距，而不是通过正当的市场竞争得到的高收入。

在俄罗斯的私有化风潮中，俄国的石油工业迅速被少数人以种种合法和非法手段攫取，迅速成为富甲天下的石油寡头。据报道，尤科斯石油公司总裁霍多尔科夫斯基从上世纪80年代末以倒卖假酒和假名牌服装起家，又靠在政府和银行中的私人关系介入外贸业务并开办银行，90年代初通过廉价收购平民手中的股份控制了众多企业，1995年进而以3.5亿美元控股尤科斯石油公司，到2003年被捕前已经聚敛了80亿美元的个人财富，控制的总资产超过150亿美元。另一个石油大亨阿布拉莫维奇2004年收入为22亿美元，目前以147亿美元的资产成为俄罗斯首富。与此同时，有相当数量的普通居民生活陷入困境。这种情况，正可以作为目前俄罗斯国内社会冲突的脚注。

在我国，尽管收入和财富分配的扭曲没有达到如此严重的程度，但形势同样不容乐观。一方面，某些人通过黑箱操作、钱权交易、贪污腐败等非法或非正当的方式暴富。已经形成的利益集团，又可以用钱开路，腐蚀权力、影响政府行为，谋取更大的利益。另一方面，尽管在改革过程中大部分居民收入增加，但低收入居民的收入增长远远慢于高收入者，同时还有许多工人因下岗失业收入下降甚至导致生活困难；一些失地农民没有得到合理的补偿，生活来源中断；医疗教育费用和房地产价格大幅度上涨又对广大普通工薪阶层造成了相当严重的影响。面对这样巨大的反差，一些老百姓有怨气是正常的。人们不一定能够分清楚这些问题应该算在市场化的帐上，算在腐败的帐上，还是算在制度不健全的帐上；但问题的关键在于能不能在改革中解决这些问题。

灰色收入居高不下，涉及到公共资源是否得到了有效的管理。我国目前一年的财政支出占GDP的18%，另外还有相当部分的公共资源不通过财政渠道分配，但同样是通过政府的手使用出去的。有许多案例显示，这些公共资源的使用过程中有相当大量的非正常漏出。

上述情况说明，解决收入差距过大的问题，关注弱势群体是非常必要的。但是不能仅仅把注意力放在政府拿出多少钱来帮助弱势群体。因为如果漏洞不补，政府花的钱越多，漏出的也越多，反而可能造成新的分配不公平。因此迫切需要通过相关的政府改革和政府职能转换，保证公共资源的分配和使用过程制度化、公开化、透明化，实行有效的监督和管理，以杜绝漏洞，保证其分配的公平性和使用的有效性。

保护公众利益与公共部门改革

在影响中低收入群体的众多因素中，医疗和教育费用问题是两个特别突出的问题。医疗和教育费用的上涨速度远远超过了多数居民的收入增长速度，给广大中低收入居民造成了负担。特别在农村，没钱看病或者因病致贫成为普遍性的问题。教育费用的上涨也剥夺了一些低收入居民子女接受教育的机会。经过改革，多数产业领域市场化了，形成了充分竞争的局面，像加工制造业、批发零售业、一般服务业，这些领域总的情况是比较好的。目前的问题主要是出在与公共服务有关的部门。

对这些部门的问题，各界的看法很不一致，有很多争论。择要而言，主要的两种观点一方强调市场化带来的问题，使这些部门放弃了公共服务的职能，另一方则强调这些部门没有形成公平竞争的局面，认为问题出在垄断和限制市场进入。之所以有这些相去甚远的看法，主要还是在于这些部门的双重性质。即它们一方面具有提供公共产品的职能，而且存在信息不对称的问题（例如，普通患者不可能掌握医生所具有的信息），因此市场在这些领域部分失灵；另一方面，这些部门的产品又并不是单纯的公共产品，而且其中的公营单位也的确存在类似国有企业的体制弊病。

根据上述特点，这些领域既不能没有公平竞争。同时也不能没有严格的监管和良好的公共服务。也就是说，政府不应当沿用以前计划经济时期的办法，把这些部门垄断起来；同时也不应当推卸责任，放弃监管，放弃提供公共服务。事实上，目前两方面的问题同时存在：一方面是没有提供平等竞争的条件，门槛很高，进入很难，限制很多；另一方面，对已经在“门槛”内的公立医院、公立学校和少数已经进入该领域的私立医院和学校，又没有严格的规章制度和严密的监管，使他们可以利用其垄断地位或优势地位乱开药、乱收费，获取不正当利益。

而这些问题，实际上完全可以通过合理的制度设计和严格的管理来防止，并在此前提下通过公平竞争来予以抑制。例如针对医院开大处方和虚增药费的问题，一个可能的解决方案是医、药分家。其实只要规定医院处方不限制在本院取药，医生就在相当程度上失去了开大处方的利益驱动。对医生的正当报酬限制得过死，而对非正当的回扣又缺乏制度制约和监督管理，这说明现行的体制框架存在严重问题，需要进行改革，特别需要对相应的政府监管部门和管理制度进行改革。

公共管理改革的迫切性处处可见。又以税收体制为例，当前贫富差距扩大的一个原因在于目前的所得税征管体制存在漏洞，它保证了工薪阶层依法纳税，却没有能够建立确保高收入阶层依法纳税的完备体系，因而使得本来意义上的累进税在实行中变为累退税。加上税收征管中存在的徇私舞弊、不公正执法等行为，就造成了更大的问题。这说明现在的税收征管体系是亟待改进的。

再例如社会保障问题。国民经济研究所去年的一个调查显示，目前基本医疗保险和养老保险体系的受益人，主要是中等和中等以上收入的城市居民。城市低收入居民则无论按数额而言还是按医药支出的比例而言，从社保中的受益都非常有限。这主要是因为低收入居民大部分在非正规部门就业或者失业，他们自己和所就业的单位都常常无力负担社保缴费。因此国家财政对社保体系的相应补贴，也主要补给了中、高收入居民，其结果是进一步扩大了收入差距。如何使社保体系给穷人提供更多的保障，起到缩小收入差距的作用，这是我们面临的挑战。这又涉及到公共管理的问题。

全面规划政府改革

中国社会当前面临的诸多问题，方方面面都与政府和公共服务部门的体制与管理有关。然而相对于社会公众对一些迫切问题的关心，一些相关政府部门缺乏必要的回应，或者动作明显滞后，行动缺乏动力。一些迫待进行的改革措施迟迟没有展开。这反映出一些政府部门的行为方式正在显现出保护既得利益的特点。这特别是因为，当前需要的恰恰是改革政府部门自身的体制，转换其自身的职能。同时这也说明目前改革缺乏整体规划和推进措施，缺乏必要的手段去突破这些阻力。

因此，现在中国改革面临的最大挑战是如何推进政府改革。不推进政府改革，很多事情无法落实，很多其他改革可能会半途而废或者南辕北辙，而且既得利益会逐渐强化，使政风难以扭转，党群关系、官民关系会越来越紧张，社会冲突会加剧，经济发展不可能长久持续。

要推进政府改革，首要的问题是需要规范政府和公共管理部门的职能，制定相应的制度、工作程序、考核和监督办法。在市场经济条件下，政府的一个重要经济职能是保证市场的正常运行，保证公平竞争的条件，同时市场不能提供的公共服务要由政府来提供，市场不完善的地方要靠政府来监管。不同的公共部门担负着各种不同的公共职能，对这些部门的责任、义务、权力都必须建立明确、具体的规范，决定一个政府部门应该做什么，不能做什么，依照什么程序来做。否则就谈不到政府向全社会提供良好的服务和履行公正的管理职责，也谈不到政府的效率。行政许可法的制定是政府改革的一个重要开端。但接下来需要的是针对各职能部门的更具体，也更全面的制度规范。

其次，公共部门的职能和工作规范必须是公开的、透明的，能够监督核查的，必须有具体的衡量标准对它和它所属工作人员的工作进行考核和监督，必须有相应的考核监督机制来保证其职能的正常履行。只有能够对政府部门的运作实行有效监督，才能保证规范的有效性。

第三，仅靠政府自身监督是不够的，必须发挥社会监督、公共监督、新闻媒体监督等手段的作用，形成一套公共监督机制来规范政府的运作。这是推进政府改革、改善政府工作的最有效保障。做到这些，社会关系就容易理顺，冲突就不难化解，持续发展就有了保证。

政府改革是一项庞大的系统工程。千头万绪，从何做起？以下几点建议可供参考：

1．建立综合改革领导机构，制定整体规划，切实推进改革。

如果我们各方面的改革只能依赖不同的政府职能部门分别设定目标，各自根据自己的意愿去推进，改革将失去整体方向。政府和其他公共职能部门的改革需要整体规划，逐步推进。这就需要有一个综合改革领导部门来统筹改革。上世纪80年代改革中的一项成功经验也在于此。改革尚未完成，目前需要有一个超脱于资源分配、行政审批之外的权威的综合改革推进机构来规划改革方案、落实改革措施。

2．创新改革领导机构。

这个综合改革领导机构不应当是传统政府部门的翻版。改革进入今天，传统的政府部门无论在专业知识、眼界、社会代表性和自身动力等方面都不足以完成这样复杂的任务。这个机构应当具有政府部门的权威性，应当了解政府运作程序和方式，应当具有多方面改革规划所需要的广泛的专业知识，应当了解国外的相关经验，又应当具有广泛的社会代表性，从而能够反映各方面、各阶层公众的利益和诉求。因此它需要吸收几类人参加：有丰富的政府部门工作经验，同时眼界开阔、积极投身改革的政府官员；在经济、法律、政治等学术领域从事深入的相关研究，深刻了解国内改革进程和国外政府工作规范及经验的专家；熟悉民情并能够充分反映各界公众利益的人大代表、政协委员和民意代表；有在各公共服务部门服务经验的专业人士。同时还需要通过定期的听证会和意见征询制度来广泛吸收社会各界的意见，并形成透明化的制度，定期向社会公布改革的方案设计，直接征询公众意见，取得公众的支持。该机构的主要任务是向党中央、国务院、全国人大和社会公众负责，制定改革的整体规划和分部门推进计划，逐个部门地制定改革方案并具体组织实施。

3．分部门逐步推进改革。

由于改革的复杂性，政府和公共服务部门改革不可能在短期内全方位推进，需要一个部门、一个部门扎扎实实地推进。首先需要改革的可能是那些对全局影响较大、掌握和分配公共资源比较集中的部门，从中央到地方逐步完成。有些部门的改革可以先在少数地方进行试验，取得经验、修改方案后再全面推广。

回顾中国过去经济改革所取得的成功，主要源于改革方向与大众利益的一致性和广泛的公众支持。透视改革中发生种种的问题，也主要来自对这一原则的偏离。推进政府改革，虽然困难重重，但符合中国十三亿大众的根本利益。只要下定决心、坚持努力，并取得公众的广泛支持，就不难取得成功。