家庭联产承包责任制改革，极大地调动了农民的生产积极性，从根本上解决了我国广大农村的温饱问题。但是，在分散承包、小规模经营基础上，难以实现农业的现代化。因此，从一开始，中央就提倡并支持土地承包经营权流转，鼓励在土地适度规模经营基础上发展现代农业。

一

土地承包经营权流转，有转出方和转入方。转出土地承包经营权，又有两种情况。一种是农民完全彻底地放弃土地，一种是部分或暂时让渡承包地的经营权。农民彻底放弃承包经营权，是有前提条件的。一是社会分工分业发达，农民有稳定的非农就业，农业不再是其收入的主要来源；二是农民转换身份之后，有充分的医疗、养老等生活保障。具备了这两个条件，农民才没有后顾之忧，才愿意彻底放弃承包经营权。否则，就只愿部分地或暂时地让渡承包经营权，甚至根本不愿让渡。

如果农村劳动力和人口转移的条件不具备，用行政命令或经济强制的办法，强迫农民流转承包经营权，就会产生无地、无业、无社会保障的“三无”农民，引发社会矛盾，影响社会稳定。因此，中央在支持农民自觉、自愿流转承包经营权的同时，对可能违背农民意愿的流转，始终十分谨慎。例如，对上世纪90年代曾普遍推行的“两田制”，中央明令叫停；对至今仍普遍存在的“返租倒包”，中央也一直不提倡。原因是这两种形式的流转，都可能产生来自各方面（或政府，或集体经济组织、村委会，或各类企业等）的强制，损害农民利益。《决定》再次强调，承包经营权流转必须“按照依法自愿有偿原则”进行。为了稳定农民的预期，《决定》还宣布，“现有的土地承包关系保持稳定并长久不变”。

至于承包经营权的转入方主体，可能是农民，可能是各类合作经济组织，可能是涉农企业，可能是城市居民，也可能是工商资本。

我国农村人多地少，因此不宜提倡城市居民到农村去承包土地。工商资本介入农地经营，往往是“醉翁之意不在酒”，最终目的是发展非农产业，公然或变相改变农地用途。即使是发展特色农业，面对市场波动，也常常突然撤资，使农民受到伤害。因此，中央始终不提倡工商资本介入农村。《决定》再次强调，适度规模经营的主体，主要是“专业大户、家庭农场、农民专业合作社等”。并强调“土地承包经营权流转，不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益”。

二

改革开放初期，我国工业化特别是城市化水平低，分工分业不发达，农村有大量剩余劳动力转移不出去，都集中在农地上务农。因此，农地的流转率很低。经过30年的发展，情况逐渐改变。现在，在乡镇企业等从事非农产业的劳动力约2亿人；另外，还有一支庞大的到城市打工的农民工队伍，人数约在1.5亿至2亿。这样，真正常年在农村务农的劳动力已大大减少，而且主要是妇女、老人和儿童。农村的青壮年劳力已相对不足。相应地，土地流转也逐渐活跃起来。有的沿海发达地区农地流转率已达30－40％，甚至更高。在流转基础上，形成了多种形式、各具特色的农业规模经营。

但从全国范围看，发展还不平衡。尽管近些年国家不断加大对农业的扶持、补贴力度，但农业比较效益低的局面并未根本改变，特别是粮食生产仍然收益较低，因而影响农民的生产积极性。三季改两季、两季改一季、种够口粮就不种甚至抛荒等现象仍普遍存在。

一方面农村的青壮年劳力已出现短缺，一方面不少土地粗放经营。如何解决这个问题？《决定》指出“允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营”。为此，必须“加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场”。在中央精神指导下，我国农地承包经营权的流转率将进一步提高，以农地适度规模经营为标志的农业现代化建设，将进入新的发展阶段。

通过流转集中了较多土地的大户、家庭农场或合作社，在发展生产中普遍缺乏资金，希望能以土地抵押贷款。但因抵押而产生的承包经营权流转，对农民来说，是一种被动的流转。中央对此十分慎重，始终没有放开。今后，党和政府将进一步加大对农业、农村的扶持力度，包括进一步深化农村金融体制改革，相信问题会逐步解决。

三

农民的承包经营权长久不变并允许流转，是否意味着农地的私有化？不是。《决定》指出“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是适应社会主义市场经济体制、符合农业生产特点的农村基本经营制度，是党的农村政策的基石，必须毫不动摇地坚持”。加强家庭承包经营的基础作用，意味着对集体统一经营提出了更高的要求。例如，进一步加强对农户产前、产中、产后的服务；引导、支持农户的联合与合作；协调农户与龙头企业的利益关系；扶持各类专业合作社的发展，等等。总之，集体经济组织要着力提高农民的市场化组织程度，在引导农户积极参与国内外市场竞争过程中，维护农民利益，促进农业现代化。

马克思主义认为，传统小生产条件下的土地私有制，是劳动者与生产资料直接结合的，其前途可能是资本主义，也可能是社会主义。究竟向哪个方向发展，取决于外部环境和条件。在我国，即使在农村重建土地私有制，也不意味着必然发展资本主义农业。问题在于，我们已经建立了农村土地的集体所有制，并且通过改革，建立和加强了与市场经济相适应的农户承包经营基础，同时保留了有利于抵御市场风险的集体统一经营。这样一种制度安排，既有利于调动个人的积极性，又有利于保证农业和农村经济的社会主义方向。因此，没有必要再回到土地私有，重新开始。

有人认为，只有土地私有制才能做到产权清晰。但我国改革开放30年的经验表明，公有制条件下同样可以明晰产权，发展市场经济。《决定》提出，“搞好农村土地确权、登记、颁证工作。完善土地承包经营权权能，依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利。”这方面工作做好了，就能切实明晰农户的土地产权，保护农民的合法权益。

有人认为，允许土地流转，会产生新的土地集中和两极分化。应该看到，如果是以农村剩余劳动力转移为前提，土地集中有利于富裕农民，有利于发展现代农业、提高农业生产力，是好事，不必为此担心。但是如前面已经谈到的，如果农村剩余劳力不能稳定转移出去，强行土地集中，确实会产生严重的社会问题。党中央始终强调承包经营权的流转必须尊重农民的意愿，就是为了防止发生这种情况。我们相信，在《决定》精神指导下，我国广大农民的合法权益一定会得到更加切实的保护，农地承包经营权市场一定会更加健康地发育