征地制度改革和集体建设用地流转，是两个紧密相连的问题，也可以说是一个问题的两个方面。对这个问题，中央早就着手研究了。从1996年、1997年开始，江苏、浙江的土地管理部门就在一些地市开展集体建设用地流转试点。1999年，国土资源部立项《征地制度改革研究》，由耕地保护司和中国土地勘测规划院具体实施。2001年，中央农村工作领导小组介入这一课题，共同开展调查研究。同时，确定一些单位试点，后来，逐步扩大到19个试点单位。经过多年的探索和实践，形成了一些共识，取得了一些成果，明确了一些问题。这里，介绍点情况，也讲点个人意见。
一、关于征地制度改革和集体建设用地流转的一些社会共识
第一、征地范围过宽。
改革开放以前，企业没有独立的利益，农民也没有独立的土地财产权，各类建设用地，都由国家征用后划拨给用地单位使用。改革开放以后，企业成了相对独立的利益主体，农民也享有了长期稳定的土地承包经营权。但我们却仍然沿袭过去的做法，对公益性用地和经营性用地不加区分，一律征用。征地范围过宽，侵犯了农民的土地财产权，这是大家共同认识到的。
第二、 对农民补偿过低。
我们原来的补偿办法，基本上是依据农地价格。农地价格是按照农业产值作为主要计算依据的。但是，在市场经济条件下，土地用途转变之后，土地价格发生很大变化，以比较低的价格从农民那里征来土地，以比较高的价格出让土地使用权，引起一些社会矛盾和纠纷。这里还有一个不平衡的问题，比如说同一个地方，土地质量差不多，工程项目不同，征地价格差距很大，这也引起农民的不满；又比如，国家重点工程，前几年普遍采用包干的办法，这种包干办法是把各部门的矛盾交给地方政府，地方政府落实不了，最后让农民承担，这也引起农民的不满。
第三、安置不当。
安置，包括生产安置，生活安置，主要是农民居住安置。过去计划经济时代的安置，还能解决就业问题，解决身份问题。实行市场经济以后，安置就很难了，多数是货币安置。所谓货币安置，社会上的说法叫“一脚踢”，踢出去就不管了。由于补偿太低，引起很多实际问题。
第四、集体内部分配不合理。
过去的规定，原则上土地补偿费大头交集体，小头给农户。这一原则的理论依据也是对的，因为土地是集体所有的。但是，这一做法和农村联产承包责任制的改革，发生了碰撞，存在不大一致的方面，农民的土地承包期长期不变，而且实行“增人不增地，减人不减地”的做法。但征地实际是减少了农民的土地，土地补偿费如果不给农民个人就不合适了。特别是一些集体组织领导比较薄弱的地方，征地补偿费的分配、使用产生了很多问题，导致了集体经济内部的矛盾和纠纷。
以上，可以说是社会各界的广泛共识。
二、关于征地制度改革和集体建设用地流转的探索及其取得的成果
第一、界定公益性、基础性建设用地与经营性用地的区别。
在征地问题上提出要界定公益性、基础性建设和经营性用地的区别，这是一大进步。当然，在具体实践中，还有很多不好界定的问题。但是，毕竟把它作为一个原则提出来了，国家征地应该主要是公益性和基础性建设用地。
第二、制定统一的年产值标准，制定征地区片价。
在征地制度改革和集体土地流转探索实践中，许多地方提出要制定统一的年产值标准，制定征地区片价。现在国土资源部正在做这方面的工作。由于不可能全国确定一个统一的征地价，所以提出一个原则，要保证被征地农民的生活水平不降低。另外，明确今后要取消包干征地的做法，要求国家的重点工程项目，对农民的征地补偿足额纳入项目概算。这是在对被征地农民补偿方面的一大进展。
第三、用建农民新区的办法解决被征地农民的居住问题。
2001年，我到四川、浙江调查农村土地问题，看到很多地方如成都、嘉兴、湖州、绍兴、萧山等地，用建农民新区的办法，解决被征地农民的住房问题。重新合理规划，把农民宅基地腾出来，集中盖公寓或住房，优惠分配给农民。分配的时候，考虑给每户农民两套或三套住房，农民自己住一套或两套，拿出一套或两套住房出租，收取房租，有一个稳定的生活来源；或者建一些铺面房，能够搞一些经营活动，解决农民的就业和收入问题。这类做法全国各地都有。
第四、实行留地政策。
国家征用土地后，留一定比例建设用地给集体，按照统一的规划要求，发展二、三产业，解决农民的就业问题，使其参与工业化、城市化进程，分享现代化成果，顺利实现农民变市民的身份转换。这种做法，全国也十分普遍。留地比例，少的百分之五、六，多的百分之十几。
第五、对被征地农民实行社会保障。
全国很多地方都在探索对被征地农民实行社会保障，最典型的案例在嘉兴。2001年在浙江看到，嘉兴国土资源部门和劳动保障部门联合，为失地农民建立社会保障制度，这在当时是走在全国前列的。在湖州、绍兴等地，也有用土地补偿费给被征地农民解决商业保险的做法。这也是征地制度改革的一项成果。
第六、土地补偿费主要分配给被征地农民个人。
经过多年的探索，逐步明确了要把征地补偿费中的土地补偿费，主要分配给被征地农民个人。过去，这块补偿费主要由集体来掌握。现在是一个很大的转变，也是一个探索的成果。
第七、 让被征地农民知情。
在征地程序上强调“公告”、“公示”、“告知”、“确认”、“听证”等为规定程序，尊重和保证被征地农民的知情权。
第八、 集体建设用地进入市场流转。
1996年在江苏苏州、1997年在浙江湖州，开始进行集体建设用地进入市场流转的改革试点，这在当时是很超前。2001年，浙江省国土资源厅在总结各地试点经验的基础上，下发了《关于加强农村集体非农建设用地使用权流转管理的意见》，对浙江农村集体建设用地使用权流转管理的基本原则、基本条件、基本方式、基本程序以及土地收益分配管理都作出了明确的规定，既对浙江集体土地流转试点工作起到了积极的指导作用，又对全国的试点工作具有典型的示范意义。又如广东南海，实行土地股份合作，把土地承包的权利界定为股份，农民按股份享受土地改变用途以后发展二、三产业的增值收益。近几年，广东、安徽等省还以地方法规形式，允许集体建设用地使用权流转，并制定相应管理办法。这也是一个很大的探索。
这些探索和成果，在国务院2004年10月下发的《关于深化改革严格土地管理的决定》即28号文件和2006年8月下发的《关于加强土地调控有关问题的通知》即31号文件中，得到了集中的体现和反映。
三、关于征地制度改革和集体建设用地流转的一些不同意见
第一、征地范围问题。
《宪法》规定，“城市的土地属于国家所有。”对这句话怎么理解？现在存在不同的认识。一种理解是，只要是城市的土地，都属于国家。另一种理解是，《宪法》是1982年12月制定施行的，当时的城市土地属于国家所有。以后，城市发展了，范围扩大了，但这些后来扩大了的城市土地，不一定非要变为国家所有。按这种理解，就是在城市建成区范围内，应该允许保留集体土地所有权。这也有理论依据，因为在市场经济条件下，应该尊重和保护农民的土地财产权。为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用，但是属于经营性用地，房地产用地，商业性用地，为什么也要征为国家所有，为什么不允许集体经营啊？应当说，这是一个很大的分歧。
第二、对被征地农民的补偿问题。
现在，对被征地农民的补偿费要提高，大家认识是一致的。但是，提高到什么程度，怎么提高，是由政府来定补偿价格，在现在的基础上来提高，还是按照市场价格给农民补偿，仍然存在不同的意见。有一种意见，主张把土地增值收益都给农民。为什么国家从农民那里低价征来土地，然后几十万，上百万，几百万一亩，高价卖出去？这个增值收益都应该给农民。因为搞社会主义市场经济，允许和鼓励“要素”参与分配，土地作为主要的生产要素，既然是农民的，农民就有权获取其要素价格。另一种意见是，土地用途改变的增值，主要是由社会投入产生的，并不是农民投入产生的，因此这部分土地增值收益应该归社会，不应该给土地所有者。
第三、 对被征地农民的社会保障问题。
对被征地农民的社会保障，有人认为我们现在有条件这样做，也应该这样做。但是，也有人认为，现在我们根本没有能力这样做。目前城市居民的社会保障问题，财政压力就很大，对七八亿，八九亿农民，国家根本没有能力包下来。
第四、 集体经济内部的分配问题。
现在呼声比较高的一种观点，就是土地补偿费主要应该给被征地农民。但是理论界还有另一种观点，认为土地说到底是集体的，土地补偿费全部给被征地农民，土地的集体所有制如何体现？在一些经济快速发展地区，国家征地比较多的地方，土地补偿费往往是一笔可观的数目，对一个村来说，有时甚至是上千万元，上亿元，这样的资金，如果能够合理使用，发展集体经济有利于共同富裕。要是都分给农民，最后无声无息地花掉了，什么事也没有办成。至于说有的地方集体经济管理不到位，所谓集体所有变成少数干部所有，少数干部为所欲为，征地补偿费落入少数干部腰包，那是如何进一步加强管理的问题，不是分配问题。
第五、 集体建设用地能不能进入市场流转的问题。
且不说城镇规划区内的土地，就说规划区外，纯粹农区的土地，集体建设用地使用权能不能进入土地市场流转？一种观点是应该让它进入市场流转；另一种观点认为不能进入市场流转。后一种观点，主要担心让集体建设用地进入市场流转，一是不利于保护耕地，二是会对城市建设用地产生冲击，因此必须加以限制。
第六、 关于国家应该不应该垄断建设用地一级市场的问题。
对集体建设用地能否进入市场深入探讨下去，就会触及这样的问题：国家应该不应该垄断土地一级市场？一种观点认为，国家不应该垄断土地一级市场，甚至认为，国家垄断土地一级市场是当前各种土地问题的主要根源。另一种观点认为，国家作为城市土地的所有者应该垄断土地一级市场；国家作为全国土地的管理者，必须垄断土地一级市场。
以上介绍的是一个时期以来，社会上包括实际工作者之间和理论工作者之间，对征地制度改革和集体建设用地流转问题的主要的不同意见。对这些意见，可概括为两派观点，一派认为当前主要任务是贯彻落实好国务院28号文和31号文，这两个文件在现行法律框架之下，对征地制度改革提出了许多完善的意见，这些意见能够得到切实贯彻的话，比原来是个很大的进步。另一派观点，认为国务院28号文和31号文还不够完善，还需要突破。因为文件是国务院制定的，国务院在制定文件时是没有权利突破现行法律的，它只能也必须在遵循现行法律框架的前提下，来提出一些改革的思路。但是，现行法律本身存在很大的缺陷，正是这些缺陷导致现实经济生活中的很多问题。所以下一步改革应当对国务院文件有所突破。这派观点里面又有不同的主张：一是主张土地私有化，把土地分给农民；二是主张土地国有化。但是，可以长期租给农民，甚至可以永佃给农民，在这样的框架下来制定管理办法；三是主张维护现行的集体土地所有权，但是要明确农民的土地财产权，农民的土地所有权和国家的土地所有权在法律地位上应该平等，等等。
四、征地制度改革和集体建设用地流转之我见
现在，在征地制度改革和集体土地流转问题上，整个社会的认识差距较大。下面，谈谈我个人的观点。
第一、城市规划区内的土地属于国家所有，城市规划区外的纯农区的土地属于农民集体所有，同地同权，统一管理。
城市土地归谁所有，并不是要害问题，要害是土地增值收益分配是否合理。如果新增的城市土地归国家所有，就要考虑对被征地农民合理补偿，并解决好他们的生产生活安置，顺利地转为城市居民。如果新增城市用地仍归农民，就要考虑用税收等手段调节土地收益分配，但前提是要修改宪法。比较起来，修宪程序复杂，可能在现行宪法框架下改革更现实一些。因此可以考虑城市规划区内的土地，属于国家所有，由国家垄断土地一级市场（国家垄断不等于政府垄断，国家可以委托有关公司代为行使土地所有权，并服从政府管理）。这里，要重点解决好农民的补偿、安置问题。在城市规划区外，或者叫做纯农区，也有很多集体建设用地，应允许土地使用权进入市场流转，要像国有土地一样，可以出让，可以出租，可以入股。不管是国有土地还是集体土地，都由政府按统一的办法管理。
现在不允许集体建设用地进入市场流转，也就没有相应的管理办法，但是客观上却存在大量的黑市交易。若到北京郊区走一走，就会看到，村村建工业大院，把地圈起来，盖标准厂房出租。例如，生产“伟哥”原料的工厂就设在通州区的一个村里，生产的原料送到海外的制药企业制成药品，销到全世界。
前几年，北京在全市进行集体建设用地调查，调查结果显示，90%以上的集体建设用地是违法的。“法不责众”，90%以上违法，你如何处理？我们曾请美国专家讲课，美国制定或修改法律，基本上是认同现状。也就是说，违法现象多了以后，就修改法律，使其合法化，然后才能因势利导、加强管理。要是简单地说违法，不允许，等于放弃管理。法律不承认，但是客观有需要，它就会存在。很多企业，不愿意进工业园区，因为地价太高、税收太高、成本太高。而城郊农村，交通方便，通讯也不错，土地又便宜，许多小企业就愿意去。但大型企业，几亿元投资，还是愿意到开发区、工业园区落户，因为各方面的管理和服务都更好，还有品牌、形象效应。可见集体建设用地流转，对城市土地市场不会有大的冲击。
第二、合理分配土地增值收益。
这里涉及到两个方面的问题。单纯从地租理论的角度看，建设用地的增值收益，主要是社会投入产生的级差地租Ⅱ，这部分收益应归社会，而不应归土地所有者。道理是对的，但是现在还有另一个道理：搞市场经济，要搞活要素市场，要素要参与分配。我们搞改革开放，发展多种所有制经济，引进外资，依据的就是这个道理。按这个道理，土地作为主要的生产要素，是农民的财产，就应该允许农民凭借这个财产权参与分配。我们不能对城里人讲一个道理，对农民讲另一个道理。对城里人讲要素参与分配，对农民却讲土地增值是社会投入造成的，你不能参与分配。这样做，是对农民的不公。特别是我国工业化、城市化过程中，农民作出了巨大牺牲，现在进入了工业反哺农业，城市支持农村的发展阶段，应该允许农民的土地权利参与分配。当然，如何分配，还需深入研究。
我个人认为，如果放开规划区外的集体建设用地市场，就会自然形成集体建设用地的市场价格，参照这个价格给被征地农民以补偿，比较合理。现在是按农地价格征地，对农民不公平，价格太低了，1万元，2万元，不能解决一辈子的生计问题。但是，土地增值收益全部给农民，即完全按照城市土地价格给农民补偿，恐怕也不合理。而按照集体建设用地的市场价格给农民补偿，农民比较能够接受。在城市规划区外的纯农区，农地被征用的农民，可以得到二、三产业用地的地价补偿，利益关系比较平衡；在城市规划区内，被征地农民除了得到相当于集体建设用地的地价的补偿，还可转变身份，变为城市居民，直接享受城市化的成果。同时尚有部分土地增值收益用于城市发展，也较容易被其他市民接受。
本文系2005年12月在浙江省土地学会“征地制度改革与集体土地流转研讨会”的发言（删节并补充）。
