2.新一轮价、税、财配套改革

　　在党的十八大提出加快改革财税体制后，我在研究中形成了推进新一轮价、税、财配套改革的思路。发表于2013年第7期《红旗文稿》的文章中，我指出，上世纪80年代已反复探讨的价税财联动改革，在价格调放基本完成于“治理整顿”低通胀期之后，又乘邓小平南方谈话的东风，推进到打造与市场经济相匹配的以分税制为基础的分级财政体制和多税种复合税制，从源头上不再按行政隶属关系组织财政收入而是让各种类型企业依法纳税、公平竞争，从而正确处理政府与企业、中央与地方两大基本经济关系，构建宏观间接调控为主的框架，促成了此后延续至今的我国国民经济的活力释放和又好又快的发展过程。

　　但是目前，在看到我国经济快速发展的同时，也要看到伴随而来的挑战和压力，财政方面，省以下体制一直未进入真正的分税制状态，基层财政困难、大量隐性负债和短期行为明显的“土地财政”偏颇，引起广泛诟病。因此，为了化解矛盾、真正转变和优化政府职能，服务经济又好又快发展，财政体制的扁平化、县级财力保障、地方税体系建设、转移支付改进、预算的规范化都势在必行。而且现实生活正在呼唤新的一轮价、税、财配套改革。在我国一般商品价格已由市场决定的情况下，当前在资源产品价格、不动产价格等方面，仍然存在着严重的比价关系不能理顺、价格形成机制扭曲等问题，愈益形成对国民经济的负面影响，最突出的例子是社会再生产“命脉”层面“从煤到电”的配置机制扭曲，比价关系不能反映资源的稀缺性，不能有效形成产业上、中、下游全程各相关主体的节电、节能、降耗、低碳发展的内在激励机制。与此同时，从资源开发到社会总产品分配中的重要制度——地方税体系和地方政府阳光融资制度建设严重滞后，省以下财政分税制迟迟不能落实，成为政府职能转换、行为优化方面的明显障碍，基层财政困难、地方大量隐性负债、过度依赖“土地财政”等为人们所诟病的问题，都与此有关。

　　显然，面对新的发展阶段，我们需要以更大的决心和勇气不失时机地大力优化我国发展改革的顶层规划设计，抓住基础品价格机制、税收制度、财政体制等重点，实施通盘设计的配套改革，并以利率市场化、资本市场发展健全等金融改革事项相呼应，使生产要素配置更加合理。

　　新一轮价、税、财配套改革中，“营改增”改革将在减轻税负、推动产业结构优化、提振消费和提升经济增长质量方面产生深远影响;资源税改革有望成为我国基础品价格改革和电力体制改革攻坚克难的重要切入点，并产生节能降耗的杠杆作用;房产税改革试点适时扩大范围将引导地方税体系框架建设及其配套改革事项的一系列积极拓展，并在房地产调控、收入再分配优化等方面产生正面效应;个人所得税分步走向“综合加分项扣除”模式的改革也势在必行，并将是我国打造现代税制中直接税制度从而调节分配、促进社会和谐的重要改革内容之一;而以省以下财政真正进入分税制为重点的财政体制与行政框架扁平化和政府职能的进一步转变，必将降低行政成本，优化财政支出结构，更好地释放千千万万市场主体的创业创新活力，缓解资源环境、人际关系等方面的矛盾约束，进一步打开我国未来可持续地高速、高质发展的潜力空间。

　　从考虑深化改革、兴利除弊的思路上看，需指出一个重要的着眼点：市场经济是法治经济，在公共资源配置上，必然要求规则统一，各种以“因地制宜”、“灵活务实”为名要求体制问题“一事一议”、“一地一议”式的制度安排，一定是滑向设租寻租的、潜规则的、人治的制度，是会导致践踏规则的不良制度。经济社会转轨过程中扑朔迷离的现象和复杂的现实矛盾，要求我们必须以清醒的头脑抓住财税体制问题的实质，坚持1994年财税改革的基本制度成果，坚持与健康市场经济的配套方向。我还和刘克崮同志等合作，形成了这个主题之下的课题研究成果(主要内容发表于《财政研究》2014年第1期)。

　　3.辖区顶层规划

　　在政府统筹协调作用视角，我结合新供给经济学的理论创新，积极探讨了政府牵头的“辖区顶层规划”问题。我与苏京春博士合作，于《全球化》2016年第8期发表《论顶层规划与供给体系的优化提效》，以及在《中国财经报》2016年8月发表“辖区顶层规划的优化是政府最好的理性供给”这两份研究成果。我们强调，人类社会发展到现阶段，政府辖区国土开发的结构优化，已是市场微观主体和基层单位的“试错法”所解决不好的问题，开发中形成的各种不动产如何配置结构不当，若要纠正会发生巨大高昂的社会成本，甚至是无法作出纠正的“生米做成熟饭”的结果。政府在这个方面发挥其不可替代的功能作用，应认识如下一些要领：

　　第一，“顶层规划”一定要打出提前量。作为基本公共服务设施的重要组成部分之一，上下水管道系统和类似涵管、光纤等的建设及翻修窘境，近几十年来在全国多个城市最为人们所熟知。在统筹规划不到位的情况下，“马路拉链”的现象屡见不鲜，其所带来的停水、停电、交通堵塞、环境污染等问题又必给公众生活带来诸多不便。每次建、拆和每次再建，都创造统计上的GDP，这样的“政绩”实成民生之痛。高速公路建设中明显存在某些前瞻性不足问题。北京八达岭高速、沈大高速、沪宁高速建设，均因前瞻性与财力预算安排没有体现较充分的“提前量”，建成后均很快出现拥堵而又不得不再次投入资金翻修。

　　应理性避免供给满足需求过程中的频繁升级。基本公共服务设施的供给大体上呈现这样的轨迹：伊始表现为需求高涨，政府着手组织供给，总规模适度大于需求，或至少使供给与需求达到均衡，其后需求又高涨，下一轮建设再度开始。若前瞻性较高，从“供给大于需求”过渡到“需求供给双方均衡”的区间持续时间较长，下一轮供给开始的时点就可推迟。任何供给主体的投入能力都是有限的，所以设施建设只能分轮次逐步升级换代。由于规划水准和前瞻性不足，中国目前基本公共服务设施建设供给满足需求的时间段较短，首都机场扩建工程二十几年内上马三次就是典型案例。

　　第二，应着力加强地域配套，发挥综合效益。转轨时期基本公共服务设施前瞻性欠缺的另一个突出表现是配套要素滞后。例如，某些城市棚户区改造和保障房建设按时竣工了，但供暖、燃气并未随之落实;在廉租、公租房小区内，入托和入学、老人赡养、就医等问题也未解决。再如，在一些边远县、乡镇和欠发达地区，政府“金”字号工程名义上已告落实，各项补贴转入“人头卡”内，但群众因附近缺乏金融网点而难以取现的情况也时有发生。

　　顶层规划过程正是供给管理过程

　　产业的培育、技术进步的推动、经济区域的协同发展、企业空间位置布局可能产生的聚集效应，实际上都建立在当地政府相关规划的基础之上。不仅如此，与生产力结构相关的市政基础设施结构也必须被囊括在规划范畴之内，从住宅区布局到交通、供电供热、给排水、文教卫生、生态环境等配套系统的建立健全，越来越带有包罗万象的特征。这就对全局视角下的顶层规划提出了更高的要求。

　　历史上在城市产生和发展的自然过程中，空间上的选择起初都是市场主体本身决策，且在规模效应、聚集效应等的作用下，市场主体的规模结构、产业的技术结构等都在不断发生变化。同时，市场个体在生产、交换、分配、消费过程中形成的空间布局伴随需求的产生以及供给的回应而形成初级阶段的试错式调整。政府运用强制性的旧城改造、城区扩大、城市重建等规划活动来作出重新安排，进而实现生产要素的有序供给，可以力求减少继续发展过程中“试错法”高昂的成本制约与巨大的社会代价，这实质上就是一种以理性、优化的供给管理掌控空间布局升级的过程。

　　我们提出了“规划先行，多规合一”的顶层规划供给管理对策建议。

　　规划强调组织供给来处理生产力结构和社会生活结构中区别对待和通盘协调问题的解决方案，实质上就是形成综合要素供给体系的规划供给，以其带出供给管理的全过程。基于此，中国现阶段必须“先行”且走向“多规合一”的顶层规划，相关的规划内容至少应考虑框架、制度、分类融合和动态优化四个方面。

　　(1)框架：实现法治框架下的规划先行

　　顶层规划一方面做到避免规划中缺乏前瞻性导致很快出现严重供给短缺所引发的更多成本投入，另一方面做到可放可收。经济社会发展最大程度上避免“试错—改错”的有效手段就是“规划先行”，国土开发、城乡一体化发展中所有项目建设都应当建立在具有前瞻性，力求高水平的科学规划基础之上，同时法律所规定的规划权的行使决不能独断专行、率性而为、朝令夕改。顶层规划关系到发展中经济体能否实现赶超战略目标，具体内容涉及一个经济体国土范围内从城市到农村的所有区域，土地开发利用、生态环境、文教卫体、交通、市政、水利、环卫等各个方面。

　　(2)制度：打开制度结节，开展先行的多轮顶层规划

　　现阶段，中国尤其应当在多轮顶层规划开展之前打开行政审批制度结节，达成“多规合一”的合意结果。截至目前，行政审批制度改革显然已经涉及到更深层的体制性问题，要从减少审批项目的数量推进审批质量的提高，这就需要结合“大部制”和“扁平化”改革，实现政府职能机构的整合式瘦身消肿改造与新境界中的协调联动。除了提高行政法治化程度，顺应精简机构的要求之外，更要扩充动态优化设计至全覆盖，以后择时启动整个“大部制”框架下的、行政审批的国家标准化工作，而后联通“规划先行，多规合一”相关工作的开展。多年来由不同部门分头来处理的国民经济发展规划和国土开发、城乡建设、交通体系、环境保护、产业布局、财政跨年度规划等等，都应该纳入“多规合一”的综合体系，并基于全国统一的行政审批信息数据库和在线行政审批平台，矫治“九龙治水、非旱即涝”的弊端，实现决策体系和业务流程的优化再造。

　　就中国的经济社会发展现状而言，所有发展中出现的矛盾和问题亦不可能通过某一次顶层规划全部解决，势必要通过动态处理结构性问题的多轮顶层规划逐步落实。但每一轮顶层规划都应当建立在基于现状对未来力求科学预测的基础上，将城建、交通、文教卫体、市政、水利、环卫等方面规划合理地打上“提前量”，从而最大程度上减少沉没成本的发生，提高增长质量、社会和谐程度和发展可持续性。

　　(3)分类融合：要素分类视角对“多规合一”的把握

　　经济增长要素可分为竞争性要素和非竞争性要素，前者包括土地、劳动力和资本，后者则随第三次科技革命的爆发在以往所强调的技术和制度基础上，增加了信息。除了这些经济增长的动力要素以外，某一经济体发展过程中还存在制约要素，主要包括财政三元悖论制约、社会矛盾制约、资源能源制约、生态环境制约等。顶层规划，显然就是将以上经济增长要素与经济发展制约要素全部纳入系统考虑，通过供给管理实现供给侧优化，从而促使经济活力最大化。特别值得注意的是，在经济增长中，土地要素对经济增长产生贡献的效应往往与交通网络有关，交通网络越发达，土地要素对经济增长做出有效贡献的能量(经济上可量化为“级差地租”)就越大。科技创新与制度供给，就社会全局和长期而言，则完全或几近完全属于效用不可分割，受益无竞争性的“公共产品”。随着经济发展，无论采用发展经济学中所强调的弥合二元模式的城乡一体化，还是采用规划学中所强调的区域性、大都市圈或城市群，都是体现城市自身形态的升级，而这一升级于经济增长的要素支持效应就是环境承载能力、多元要素流通能力、合意配置能力等的提升。以技术、制度和信息构成的非竞争性要素更多决定着质量增长的实现。经济发展的相关制约要素则决定着经济增长要素在多大程度上能够顺利发挥作用，顶层规划中应当尽量通过合理的供给侧安排缓解经济增长制约。

　　这里的“多规合一”，实际上包括国民经济和社会发展规划、城乡建设规划、土地利用规划、生态环境保护规划以及文教卫体、交通、市政、水利、环卫等专业规划分类基础上的有机融合。如城市通盘规划中的交通规划决定着城市的运转效率，因此城市交通规划也是都市圈、城市群规划是否能够形成的关键所在;城市生态环境规划目标在于通过规划实现人与自然的有序组合和平衡，因此城市生态环境规划在工业化时期，首先是体现制约特征，在后工业化时期，则颇具更高层次追求特征(如“望得见山，看得见水，记得住乡愁”)。

　　(4)动态优化：锁定不同发展阶段每轮顶层规划的主要矛盾

　　经济社会发展的不同阶段，其所面临矛盾的紧迫性会有所不同。“多规合一”的顶层规划下，每一轮顶层规划都应当首先锁定解决当时面临的主要矛盾。从国外经验来看，首先应当解决的就是动态地在产业布局基础上进行均衡性区域规划。

　　顶层规划首先应当考虑的是工业化相对落后地区增长极的培养、工业化中等发达地区城市点的扩大以及工业化发达地区城市辐射力的增强，这势必要求通过国土规划、产业布局规划、交通规划、环保规划及专项规划的合理衔接、搭配，形成有效合力。针对工业欠发达地区，可启动依托当地资源禀赋建立差别化工业基地的规划项目，工业化水平的提升势必吸引更多人口入驻目标城市，因此目标城市应根据工业、产业发展规划预测未来的人口增长、收入增长，并针对劳动力数量、人口结构及居民收入的预测，有针对性地配以交通、文教卫体、市政、水利、环卫等方面的专项规划。

　　针对工业化中等发达地区，可启动以几个“城市点”共同带动“城市面”的一体化规划发展。这一轮顶层规划，是基于由几个“城市点”所划的大区域“都市圈”，其最终追求的发展目标则要形成“城市群”式的均衡发展。以中国现阶段经济社会发展的案例观察，“京津冀”一体化就是这一阶段必须优化顶层规划的典型。北京“大城市病”已非常突出，天津既有产业发展潜力又有纠结烦忧，它们周边的河北地区却相对落后，显然有协调、均衡的必要。这一类型的顶层规划，应特别注重“网络”和“网状结构”的应用和落实。交通运输网络是关键，地铁、公路、城际铁路等的供给全面跟进，能够实实在在地缩短附属中心与原城市中心之间的空间距离。对于常住人口已达2150万以上的北京市而言，城市运转所面临的问题绝非再建几条环路就可以解决的，势必要突破现有格局，建立“大首都圈”，以北京市、天津市为点，以外围的河北省为一体，在顶层规划中疏解首都非核心功能，确立卫星城式的“副中心”和新的增长点。在“副中心”等区域力求在高水平上全面落实国土规划、产业规划、功能区规划、公共交通规划、住宅区等一系列的顶层规划。在新城建设的过程中，则应当特别注重为未来发展预留动态优化的空间，同时可在预算约束线以内尽量高水平地加入对建筑设计规划、自然生态规划与人文保护规划的创新。

　　现代城市的产生和发展是生产力不断集聚的结果，而随着城市自身规模扩大、数量增多，在地理区位、自然条件、经济条件、贸易往来、公共政策、交通网络等多重作用下，会逐步形成一个相互制约、相互依存的统一体。中国目前较为典型的城市群包括沪宁杭地区、珠三角地区、环渤海地区等，这些区域已经形成的“一体化”态势，需在进一步发展中高水平制定区域层面贯彻总体发展战略的顶层规划，至少应在总结经验教训的基础上，把在区域内会产生广泛关联影响的产业发展、基础设施建设、土地利用、生态环境、公用事业协调发展等方面的规划内容作出升级版的有机结合。

　　4.由胡焕庸线认识中国可持续发展的“非常之局”，进而求破局的“非常之策”

　　以全局视野考虑“中国国情”制约之下的现代化发展，我高度重视可由“胡焕庸线”所揭示的基本格局展开认识的中国实现绿色低碳可持续发展的“非常之局”，继而不得不全面考虑破局的“非常之策”。我与苏京春博士合作，撰写了发表于《财政研究》2015年第4期的长篇论文《胡焕庸线:从我国基本国情看“半壁压强型”环境压力与针对性能源、环境策略——供给管理的重大课题》。

　　文中以“胡焕庸线”为思考起点,提出了中国特殊的“半壁压强型”之上“三重叠加”的能源、环境压力与挑战的严峻性,即胡焕庸线东南约42.9%国土上居住约94.2%人口所带来的能源—环境高压强,加上近几十年来经济起飞阶段粗放型高速增长形成的能源—坏境高压强,再加上资源禀赋能源结构“以煤为主”形成的能源—环境高压强,与我国以雾重为代表的环境危机因素的出现密切相关,进而强调优化中国能源—环境战略所必须把握的特珠针对性,并引出其与“供给管理”的天然联系,并讨论了实施有效“供给管理”、“以非常之策破非常之局”的路径、重点和应有的理论引领。

　　“胡焕庸线”由胡焕庸教授于1935年提出(见图3-3-1),其以黑龙江瑷珲和云南腾冲为点确定的直线,将中国领土划分为东南和西北两部(故亦称“瑷珲一腾冲线”)。迄今为止,虽已历70年有余,但中国人口密度分布基本格局依然遵循“胡焕庸线”这一条说来神奇的中部主轴。伴随着人口密度分布在此线之两边的极度不均,“胡焕庸线”实际上还可揭示中国能源消耗密度和环境压力的极不均衡状态,并会引发与不考虑该线存在时所进行的分析之结论迥异的认识。换言之,据此线考虑所得结论,会凸显中国基本国情引出的资源环境压力与挑战的严峻性,可称之为中国发展方面的“非常之局”。

　　图3-3-1：“胡焕庸线”示意图

　　我们在论文中的论述逻辑框图如图：

　　图2-3-2：“胡焕庸线”可引发的认识逻辑框图

　　在讨论了优化中国能源、环境战略必须把握的特殊针对性之后，我们强调指出：对“半壁压强型”之上的三重叠加发展制约形成清醒认识之后,优化中国能源、环境战略策略所必须把握的特殊针对性,及其对于“供给管理”的天然联系和特定要求,也就呼之欲出，即以“供给管理”而使管理调控与特定针对性相合。

　　(1)资源开发和能源结构优化需要中央政府通盘规划中的顶层设计供给。

　　(2)消除产能过剩需要政府“深化改革”的相关制度供给。

　　(3)解决雾霾危机,倒逼供电供暖“能源清洁化”与重化工业、汽车产业等的技术供给和相关制度供给,实现创新升级。

　　非常之局须有非常之策,与其他经济体相比,中国一定要有更强有力的能源战略、环境治理与生态保护方面的政府作为,但其中应该抓住不放的是经济手段为主的机制建设,使市场决定性资源配置作用得到发挥的同时,可以更好发挥政府作用,兴利除弊。

　　无庸讳言,“供给管理”的理论分析往往明显更复杂、更艰难于需求管理,并且由于需要政府通过“区别对待”的供给端发力来实施,所以在更大程度上带有政府失误的可能性与不确定性。处理得好,能够有效地帮助达成预期目标,发挥“超常规”发展的支撑效应;但处理不好,也有可能事与愿违,在改革不能够实质性推进的情况下,供给管理的最大风险就是以政策支持为名带来一系列的设租寻租和紊乱、扭曲、不公等不良后果。尽管如此,我们也不能由于供给管理可能会带来的不良后果而放弃中国追赶一赶超式现代化追求过程中所可能依仗的这一利器,不应一味地在供给领域畏首畏尾。简单沿着需求管理的思路走,在前述中国“三重叠加”现实国情面前,注定是无望冲破重重约束实现“后来居上”的。从前面几十年间的中国实践看,即使是常常被人们所指责的地方融资平台这样地方政府以潜规则强制替代明规则而实际实施的供给管理,也是根据地方发展战略而联通到策略,以政策倾斜的方式支持超常规发展,虽然存在着不透明、不规范等带来的一些不可忽视的问题,并容易存在种种设租寻租行为,但是从中国经济发展的主流上来看,这种“跌跌撞撞”中出现的供给管理,仍然在各地确实起到了不少积极的推动作用,并在很多情况下开始倒逼着阳光化制度的产生。在全面改革的全局部署之下,我们理应更有信心、更为积极地在中国特色社会主义市场经济发展中,以实质性推进配套改革为核心处理好无可回避的全局性供给管理重大课题,守正出奇、稳妥有力地应对好“三重叠加”式能源、环境挑战,以非常之策,破解非常之局。

　　（来源：贾康学术平台）