——从区分“公平”与“均平”说起  

　　一、“公平”的概念和“公平与效率”的关系亟需廓清

　　关于“公平与效率”的讨论所涉及的现实问题是非常重要的，而且引起了社会各方面的强烈关注。中央政治局领导同志开会专议收入分配问题之后，学术界讨论更为热烈。已有不少研究者指出：公平与效率的关系并非全是此消彼长的对立关系，也有相互促进、互为条件的关系，这是很有道理的。我认为，如果从细致、严谨研究的角度，应该把中文的“公平”之内涵再拆分一下。通常人们谈到很多的公平问题，但如果翻译到英语的语境中去，要视情况的不同，翻译成两个单词才能较准确地表达原意，分别是fairness和equity。实际上人们讨论公平问题时，往往是把这两个概念混同，完全“一锅煮”了，后边带来的问题就是“捣浆糊”，无助于问题的廓清。比如说现在大家越来越多地认同起点的公平、过程的公平和结果的公平这样的划分，我理解起点公平和过程公平是英语fairness之意，这两个公平和效率是没有矛盾的，并且是保护、促进效率的，主要是指通过公正的待遇和处理，使大家各自发挥相对优势，使大家得到一种发展中的公平的环境。但到了结果的公平，则主要是指英语equity之意，实际是指结果的均平状态，这种均平确实与效率有一定的此消彼长的关系，调控者需要作出合理的权衡掌握。

　　二、“公平”与“均等化”方面的政府责任应当明晰化、合理化、动态化

　　如果从起点公平、过程公平(意在公正)的角度来看，政府的应尽之责是制定和维护必要、合理的法律制度和规则，保护合法的产权和公平竞争的环境。如果从结果公平(意在均平)的角度来说，政府的作用应更多地体现为通过再分配手段抑制、缓解收入悬殊。前期的“结果”在一定场合又是后期的“起点”，于是又联系到政府的另一项应尽之责，就是努力发展和实现基本公共产品、公共服务的“均等化”，这个均等化我理解也就是要托一个底，是政府应该提供的诸如普及义务教育、实施社会救济与基本社会保障等，对其应该保证的最低限度的公共供给，必须由政府托起来。但是这并不应理解为政府可以和应当大包大揽地起过度的作用。

　　以这样的一些认识看待公平和效率关系的处理，我认为可以更有利于清晰地形成政府一些职责边界和“政策理性”的要点，促成政策的合理化调整，进而有利于一些社会矛盾的缓解与多元主体活力的持续释放，也可以解开一些对于公平和效率矛盾的困惑，保障和支持中国现代化事业的持续发展。

　   关于政府“均等化”的“托底”职责，从国际经验方面可以举一个澳大利亚的例子。澳大利亚政府在再分配中较早明确了“均等化”(equalization)的概念，即强调使公共服务结果均等化。澳大利亚的政府官员和一些学者曾很自豪地说，他们有“世界上最高水平的均等化制度”，是依靠转移支付作为基本手段。那里有容量很庞大的、每隔几年要作系统性充实改进、每年都要做小修小补的数据库，有多年发展起来的一套复杂的计算公式，用以支持和实施联邦政府自上而下对不同地区的转移支付。这些公式里的内容已复杂到专家记不住、外行看不懂的程度，但是他们认为这在公共事务博弈里是有必要的。通过各方参与把这些很复杂的公式、权数、系数制定出来，具有消解社会矛盾的作用，也就是说，这有利于把社会中不和谐的东西归于和谐：简单公式的计算结果和复杂公式的计算结果，最后均等化效应上的差别是不大的，但是在这个过程中，矛盾不再变成公众和政府之间的争议，也不再变成联邦和地方之间的争议，而是经过一个透明的博弈，大家(包括各个地方政府和社会公众)都可以对转移支付资金的使用规则和分配公式发表意见，共同讨论如何去作动态的改进，结果是大家接受了一个虽然越来越复杂、但又是现实的、可操作的处理方案，矛盾也就在这个方式下平和处理了，化解掉了。这个经验对于我们中国而言，也很有启示意义。

　　澳大利亚的均等化目标，原则地说，是政府要做到对于其每一个国民，无论是在非常繁华的悉尼、墨尔本也好，还是在地广人稀的北方领土地区也好，那些应当由政府提供的公共服务事项，比如说基本的医疗救助、基础教育等等这些东西，大致在使用价值的“结果”上是均等的，即“每个社会成员都能享受大体均等的公共服务”。那么政府花的钱即供给成本绝不是均等的。比如说在悉尼、墨尔本，都是几百万人口的大城市。需要设立急救站，政府可给予支持，设若干个点、配若干辆车和专业人员即可。到了北方领土地区，这项均等化的公共服务要怎么配?在那里，国土面积非常大，而总共只有19万人口，地广人稀，急救车就不解决问题，那可能就得设立若干个配直升飞机的急救站点。收到一个急救电话，悉尼是派急救车30分钟内到场，北方领土地区是派急救飞机也30分钟内到场，结果均等化了，但成本有时候差得不是几倍、几十倍，而可能是上百倍之巨。北方领土地区19万人口中的小学、初中生受到的教育，也要跟悉尼、墨尔本这边差不多，那么政府就需要出高薪使高水平的教师在北方领土地区也安心教书。这个意思说清楚了，可能原则上一般人都会认同，但是回到中国现实中，往这方面努力时，差距可是太大了。为理解这方面的反差，不同区域社会成员基本收入水平的差异，可以作为一个参照背景，用来体会不同国家的政府实现“均等化”的难易程度上的差异：澳大利亚有一个统计，按照人均收入指标，澳大利亚最繁华发达的悉尼、墨尔本这样的区域，和最欠发达的北方领土地区这样的区域，人均收入水平的上下差异不超出20%。虽然其他如工商活动方面的差异可能非常悬殊，但是到了人均收入上面，澳大利亚实际上是一个相当扁平的社会。意大利的这个数据我也见过，是不超过30%(那里要对西西里这样的地方给予较大力度的转移支付)。中国现在没有这方面非常详实的收入统计数据，如果按照人均GDP做一个参照来看的话，20世纪90年代初有人做过较细致的工作，是一个一个县按统计数据抠出来的结果：同样是几十万人口的区域，当时人均GDP水平最高的珠海市斗门区和最低的贵州省晴隆县，相互间差出82倍!这是何等悬殊的状态，与澳大利亚完全不可同日而语。所以在中国的现阶段，公共服务均等化的理念应当树立，但在工作层面还只能作为一种渐进过程，向远期目标努力地逐步靠近。也就是说，在不同发展阶段上，对政府责任的具体边界需要作合理的动态掌握，按照一个正确的大方向，循序渐进(既尽力而为，又量力而行)，取得意愿方向上的较好效果，而避免出现脱离实际的失误举措。

　　现阶段中国的一个最直接的现实例子就是：大家都意识到“三农”问题的重要性，都拥护中央的惠农政策导向和赞成“公共财政的阳光照耀农村”，但在具体工作中，实事求是地说，近年却只可能做到“让公共财政的阳光更多地照耀农村”，而不可能很快实现城乡公共服务的均等化。急于求成而力不能及，很可能结果是脱离实际，欲速不达。在西藏的调查中，我了解到拉萨辖区小学前三年的教学，相当大的部分还是在“流动教学点”进行，要使失学儿童问题较好地解决并使教育水平提高，必须下决心把这前三年的教学与后面三年的状态拉平，实现定点寄宿制。我问拉萨的教育局长：“十一五”期间做到这一点，“硬件”和“软件”所需的财力投入是多大?局长回答，匡算下来，拉萨地区需5个亿。我接着问，全西藏要做到这一点，大约需多少财力?局长说，其他地区的条件不会比拉萨好，成本只会比拉萨高，所以粗略估计，整个西藏要做这件事，在财力要求上不会低于60个亿。我认为这种事肯定是需要做的，但只要人们一具体了解基本情况，就马上会知道这只能循序渐进。现在西藏经过这么多年的发展，自治区每年财政收入多大规模?12个亿。加上中央转移支付等，支出规模要150亿左右，但那要覆盖千头万绪多少事情!今后五年如果每年为解决这一件事拿出十多个亿资金，的确要在统筹协调前提下，下极大的决心才有可能。即使做到了这一点，在义务教育“均等化”方面也只能说上了一个台阶，而远未达标，何况还有其他那么多公共服务事项的均等化要求都必须兼顾!所以面对国情，均等化的目标应明确树立，但需实事求是地渐进实施，逐步推进。政府在追求公平和实施“均等化”方面的责任应当明晰化，同时还必须合理化、动态化，即积极稳妥地把均等化的实现把握为一个历史过程。

　　三、政府为发挥好职能，需要把握好市场经济环境中的政策理性

　　如果政府要在结果的公平(均平)方面托底，还应注意到，在不少很现实的问题上，现在存在着职能行使结果的错位。我可以举一个各方都谈论得很热烈的房地产的例子，我看来看去，总认为政府首先要托的底不是“经济适用房”，一定应该是廉租房——住廉租房的人是没有产权的，由政府甄别鉴定社会最低收入阶层，让他们人住，使之“居者有其屋”。这也是关联整个社会稳定的一种“公共产品”。当然，政府做这件事情的管理成本也会非常高，必须在这么多社会成员里面，对公众负责地认清楚，到底谁有资格得到这种廉租房待遇。人住进去以后，政府还要跟踪观察，他如果以后收入上升了，到了一定的程度，还得劝他搬出去，别住这个廉租房了，把资源腾出来去解决真正的低收入阶层“居者有其屋”的问题。这么高的管理成本是值得的，因为这是政府非做不可的事，关系着整个社会的稳定。但是如果按这个逻辑不断地提升，以类似方式包揽产权房层次上的问题，或者跳过廉租房层次，一下子要按照“经济适用房”模式解决所有低收入阶层住房的问题，说起来会很得民众的拥护，实际上做起来大量的扭曲就发生了。

　　这几年的突出问题是，不少地方对廉租房没有托底，最低收入阶层的人势必要与其他收入较高的人混在一起求找经济适用住房，而仍然买不起房和“房奴”的问题，肯定要出现。而且应该进经济适用住房的人，往往被管理上不好把握的大量“细节”的东西排除掉了，比如按前几年北京市的具体规定，单位出证明年收入不超过6万元的人就可以买经济适用房，有教师证的人就可以买经济适用房，那么如今的“单位证明”实际上是失控的，另外相当一部分教师已是“中产阶级”。大量不该进经济适用房的人能够买这种房子，实际上是排挤掉了真正在较低层的社会成员的对应机会，不当地占据了原指望发挥其政府功能的宝贵的公共资源。有很多本不该人住经济适用房的富人，通过自己可采用的办法，如雇人排队抢号，将经济适用房这个资源抢到手里以后，自己住也好，空置着也好，寻求转手机会也好，把经济适用房功能完全给扭曲了。于是从追求公平、公正的理念出发，造成的结果却是让人哭笑不得。北京的一些经济适用房看起来非常漂亮，还有“房顶花园”，长安街边的某处经济适用房住了很多的“老外”，开宝马车住经济适用房的人也挺常见，可以说业已发生的扭曲非常值得重视，亟待总结教训。如果说前几年一部分建成的“经济适用房”的存量已经搞糊涂了，那么以后的公平、公正怎么处理，我觉得应该作出特别的“亡羊补牢”的考虑。

总之，经济适用住房的概念听起来容易获赞同，但是如果政府没有首先托好廉租房的底，给了一大堆优惠而建设档位偏高(户型过大等等)，在操作上也没有相对有效地把该住进来和不该住进来的社会成员区分开，结果就如邓小平同志所说的那样，使这个问题变成了一个“管不了，管不好”的事情，政府做了很多还要挨骂，因为把应用来雪中送炭的钱变成了锦上添花，好的动机没带来好的结果。这又一次说明，在市场经济环境下，要发挥政府职能促进公平、公正，对政策理性的把握至为重要，把好的动机与好的效果统一起来是关键。

　　结合“效率与公平”的讨论和政策理性问题，我还有一点感想。关于中国公平和效率的讨论，在媒体上可看到不少消息，有些情绪上颇有一些偏激。中国的公平效率不可能在偏激情绪中得到合理解决，需要在符合中国现代化的客观要求和符合中国走向物质文明、精神文明、政治文明相结合状态的过程中，在寻求共同富裕的正确路径上作好相关理性认识的探求，所以不应动不动就把某一句话、某一个具体观点上升到政治层面和基本道德、发言者基本人格层面。我觉得这也是现在讨论公平与效率问题时应引起各界关注的一点。

　　四、为把握好收入再分配的政策理性，需以对近年收人差异形成原因的正确分析为前提

　　结果的公平(“均平”)与效率确有一定的负相关关系，在我国的“矛盾凸显期”正确处理“均平”与效率的权衡点，既是各方都非常关注的事情，也是非常复杂、很有难度的事情，是把握好政府于再分配领域的政策理性的核心问题之一。毫无疑问，政府以必要的调节、控制、规范手段介入收入再分配，遏制收入差距悬殊、防止“两极分化”的固化并促其收敛，是政府的应尽之责，但需要以对收入差异作出正确分析为前提来有针对性地实施分类的政策，和协调、组合、配套的政策。概而言之：应鼓励的收入差异还需要有所鼓励；正当的收入差异应尽量容忍；不规范的收入差异要调控抑制；不正当的收入差异则应大力消除，进而才有利于权衡和把握好均平一效率的关系。这样的认识，是从居民收入差异的具体分析而来的。

　　我认为中国改革开放以来社会成员收入差距扩大的原因，至少要作出如下七个层次的分析、区别：

　　第一是源于诚实劳动中努力程度和辛劳程度不同而形成的收入差别。在传统体制平均主义大锅饭环境中，“干好干坏一个样”，那是养懒人的机制和体制，收入差异小，但生产力也得不到解放，被有识之士深恶痛绝。改革开放之后，总体的“勤快”程度提高了，但“勤快”人和“懒人”的相对差异仍然存在，新的体制和机制使“懒人”和“勤快人”的收入差异明显扩大，这种源自努力程度、辛劳程度不同而形成的收入差别，或作为收入差别中的一种重要构成因素，在社会生活中必然出现。

　　第二是源于各人禀赋和能力不同而形成的收入差别。社会成员间必然有禀赋和聪明才智方面的差异，在改革开放之后发展起来的竞争环境下，先天禀赋和基于其他原因在后天综合发展起来的聪明才智，结合构成各人各不相同的能力、才干，从而带来各人收入水平上的差异。一些特殊的、稀缺的能力与才干，如企业家才能、科技人员创新才能，。也包括文体明星的特殊技能等，一旦在市场中具体化为竞争力，则相关收入差别的扩大，比“努力程度”带来的差别往往要高出许多倍。

　　第三是源于要素占有的状态、水平不同而形成的收入差别。由于种种客观原因(如继承关系)，每一个具体社会成员在资金、不动产乃至家族关联、社会人脉等方面(这些都可归于广义的“生产要素”范畴)，必然是有所差异的，而由此带来的收入(如利息、房租以及经营活动中的重要信息、正确指导与规劝等促成的收益)高低不同，也是客观存在的，并且有可能形成一定的传承和“自我叠加”的关系。

　　第四是源于机遇不同而形成的收入差别。比较典型的是市场态势变动不居，不同的人做同样的事，可以纯粹由于时间地点不同(当然实际生活中也会伴随其他方面可能的种种不同)而结果大相径庭，甚至“好运”的好到一夜暴富，“坏运”的坏到血本无归，这里面机遇的因素也是不可否认的，在市场经济的某些场合，其作用还十分明显。

　　第五是源于现行体制、制度“明规则”因素而形成的收入差别。有些由体制造成的垄断因素和制度安排因素，在现实生活中可以强烈地影响社会成员的收入水平的高低。比如一般垄断行业职工的收入明显高于非垄断行业，又比如公职人员收入水平与组织安排的具体职位关系极大。

　　第六是源于现行体制、制度中已实际形成而不被追究、或暂时不被追究的“潜规则”而形成的收入差别。这大体相当于一般人们所说的“灰色收入”，现实存在，透明度很低，往往在规范渠道之外，按“心照不宣”或“内部掌握”方式实施分配。比如公职人员相当大的一部分“工资外收入”，在没有“暗账翻明”而阳光化、规范化之前，很多可归于这种收入，其因不同条件、不同部门等等，又往往差异很大。再比如企业在法规不明不细或监管松弛环境下，因怎样“打擦边球”不同而形成的职工收入分配水平差异，也可能十分显著。

　　第七是源于不法行为、腐败行为而形成的收入差别。这大体相当于一般人们所说的“黑色收入”，往往数额巨大，与违法偷逃税款、权钱交易、贿赂舞弊、走私贩毒等相连。

　　上述多个角度、不同层面的收入分配差异形成原因，在现实生活中的某一个具体案例之内，到底有多少因素介入，各起多大作用，都需要具体分析，不可一概而论。从政策原则和政策理性来说，首先应明确对应于各个收入源头的不同针对性政策导向与可选择措施。一般地说，我认为应分如下四种情况作具体定位：

　　1.对于勤劳致富、才能致富(前述第一、二项原因)，政策都应当大力鼓励，或以鼓励为主加上再分配的适当微调。

　　2.对于要素占有和机遇不同(前述第三、四项原因)而形成的收入差异，政策上应适当调节，但不宜作抹平处理(否则开放条件下的要素外流将十分严重，市场经济中所需的首创、冒险精神也将受极大抑制)。

　　3.对于体制性明规则、潜规则不周全、不合理(前述第五、六项原因)造成的收入差异，在明确需有所调节、抑制的同时，关键是以政策和制度建设推动深化改革、机制转变(包括“花钱买机制”)，追求制度合理化、规范化，再配之以必要的再分配调节，如光讲调节不注重制度建设，必然流于“法不治众”或‘铴汤止沸”。

　　4.对于违法乱纪的“黑色收入”(前述第七项原因)，必须坚决取缔、惩处，打击其行为，罚没其收入，并注重从源头上加强法治、制度建设以根除违法乱纪、腐败行径的滋生土壤与条件。

在上述的政策思路和定位具备了正确的方向和针对性要领之后，再作出具体的政策设计(包括政策工具选择、政策组合和有效率的实施方式与程序等，以及不同阶段政策力度的把握)，方可以落实政府在收入再分配中应当具有的政策理性，正确把握和权衡均平一效率间的关系，发挥好政策应有的功能。