新时期需要新的粮食安全制度安排
2016-7-29 15:00:00
 
    在多年农业政策支持下,我国粮食生产连续12年获得佳绩,粮食供给空前充裕,安全程度大大提高。但是,在粮食供给充裕背景下,原有粮食支持政策的弊端也越来越明显。粮食供求市场出现了“三多一低”的怪现象,就是粮食生产量越来越多,进口量越来越多,库存量越来越多,但粮食自给率却越来越低。
  粮食供求的“三多一低”现象
  从生产角度看,多年来,我国通过增加投入、财政补贴、价格支持等政策刺激粮食生产。从2003年到2014年,全国粮食年产量由433070万吨提高到60703万吨,11年间产能增加了17633万吨,增长了40.9%。粮食生产中最大特点是生产集中度越来越高,主要表现在两个方面:一方面,粮食生产在向谷物集中;另一方面,粮食生产在向主产区集中。
  从进口角度看,2003年以来,我国粮食净进口规模越来越大。改变中国进出口结构的主要品种是大豆,2003年我国进口2074万吨,2014年7140万吨,11年大豆净进口增长了2.44倍,2014年大豆进口对粮食净进口贡献为74.2%。
  从收购库存储备看,随着粮食综合生产能力的提高,粮食年生产量在11年间先后从4.3亿吨跨上5亿吨进而又迈上6亿吨的台阶。粮食连年大幅度增产,市场出现了阶段性供过于求。为了保护粮农的利益,政府在最低收购价政策之外又出台了临时收储政策,从农民手中大量收购粮食。收购量越来越多,库存量也在快速增长,2004年年末全国粮食商品库存总量为3094亿斤,到2015年7月我国的粮食库存总量已经超过9000亿斤,到年末库存已突破一万亿斤。目前,我国粮食储备率已经超过80%,大大超过世界粮农组织规定的17%~18%的安全储备率水平。
  从自给率水平看,在生产量、进口量和储备量越来越多的情况下,我国粮食的供求关系确实得到了根本性改变,过去是紧平衡,现在是供大于求,并出现了阶段性过剩。2015年我国有超出市场需求近一万亿斤的粮食。假定这些粮食不过期陈化,可供城镇户籍居民十年口粮还有余,可供城乡居民口粮三年还要多,根本不存在所谓粮食供给偏紧的安全问题。按道理,粮食连续十多年增产后,我国粮食自给率应该上升而不是降低,但事实恰恰相反。2005年以来,我国的粮食自给率不断走低,2005年粮食自给率100.90%,2010年90.21%,2013年88.68%,2014年87.09%,已经远低于国家粮食安全中长期规划纲要(2008-2020)保障自给率在95%以上的要求。
  造成粮食供给空前充裕、自给率连年迅速下降的原因有两条:一是,将大豆统计在粮食之内,大量进口大豆降低了粮食自给率。严格意义上讲,大豆并不是真正意义上的粮食,是油料作物,也常作为豆制品。如果排除大豆,仅按谷物自给率计算,2001年以来自给率一直在96%以上,2014年为96.73%。二是,我们将大量粮食以最低收购价和临时收储政策方式收到仓库里变成储备,造成市场实际供给减少,如果在储备粮少投放、慢投放情况下,国内用粮企业必然会增加便宜的进口粮食进行替代,由此又造成了进口快速增长,自给率随之下降的虚假现象。因此可以说,我国粮食自给率的下降,是伴随着谷物储备率迅速上升发生的,当前我国的粮食供给是历史上最充裕时期。
  当前粮食安全的主要问题是过度生产和超额储备
  中国人多地少,水资源短缺,在这种情况下,持续生产出超越国内市场需求的粮食产品,并将其储存起来,由此形成越来越多的超额储备,这在经济学意义上是典型的过度生产和超额储备。过去11年里,我国是粮食越增产,粮价越上涨,市场没有反映出粮食供给在不断增加的信号。原因很简单,我们连续多年持续不断提高粮食最低收购价和临时收储价格,并将增产的大部分粮食从农民手中收购后退出市场,增产的粮食仅表现为库存增加。到此为止,我国的粮食市场供求关系被扭曲了,市场配置资源的决定性作用被干预掉了,以最低收购价和临时收储价格为代表的“政策价”替代了正常的市场价格,在不断引导和左右着粮食生产。
  总之,粮食连年增产确实保证了我国的粮食安全,但在新的形势下,国家却面临着“收不起、储不起、补不起”的困境。笔者以为,这是新常态下一种新的粮食不安全。
  新的粮食不安全需要新的政策制度安排
  面对新的粮食不安全,国内学者提出了不同解决方案。
  第一种方案是实行目标价格制度。实行目标价格制度后,粮价由政策定价转为市场定价,在连续12年粮食丰收条件下,可能会出现粮价较大幅度下滑,此时已经习惯了托市收购的农民又会出现“卖粮难”,粮食周期性波动将会再现。第二种方案是对现有最低收购价和临储收购制度进行渐进式改进。将最低收购价特别是临储价格逐年渐进式降低,逐渐引导粮农适度调整生产量。该方案政策连续稳定,轻车熟路,粮食安全有较高保障,但市场扭曲仍然存在,收储数量近期还要增加,财政补贴也不会减少。
  笔者提出第三种方案,即取消现有粮食的最低收购价和临时收储价制度安排,实行粮食安全目标储备制度条件下的高价收购制度。具体内容是:
  一是确定国家储备规模。国家储备粮不是越多越安全,应有科学界限。国际粮农组织有一个粮食安全标准界限得到广泛认同,即一个国家粮食储量占消费总量的17%~18%,保证这个比例的储备粮就是安全的。考虑到我国市场不太成熟,还有很多交通不发达地区影响粮食运输,也有体制因素制约粮食流通,我国粮食储备量可以高于国际标准,安全储备量可设定为不超过消费总量的30%比较适宜。其中战略应急储备17%~18%,商业调节储备12%~13%。储备粮中,小麦、稻谷的储备比例可相应高一些,玉米的储备比例可调低一些。从数量上设定,目前我国每年保持粮食储备总量在3500亿~4000亿斤比较适宜。按照3年轮换一次计算,国家每年要从农民手中收购1000多亿斤粮食。
  二是根据国家粮食安全目标储备数量,始终以高于市场价格的水平从农民手中收购粮食。在粮食安全目标储备量之内,国家每年收购储备或轮换所需要的粮食。
  三是继续保留对粮食生产领域的补贴。比如种粮直补、良种补贴、农机具购置补贴、农业生产资料价格综合补贴等1700多亿的生产补贴,对于这些补贴,可以做些针对性调整,补贴对象要瞄准种粮农户,特别是种粮大户。
  四是下决心建设一批高标准农田。这些农田标准化建设主要由中央政府投入,承包权和使用权属不变,建成后不能随意改变土地性质,但有权自由选择种植农作物,一旦粮食减产,国家可以用政策动员和引导农民在高标准农田种植粮食。
  五是及时消化超过国家安全目标储备规模的粮食,随之削减粮食流通领域的补贴,并将流通领域节省出来的补贴转用于耕地保护。超规模库存粮消化后,节省出来的保管费和取消最低收购价和临时收储价制度节约出的财政补贴部分,建议主要用于对农民耕地保护的补贴,比如对耕地进行轮作休耕补贴。这既有利于保护有限的耕地资源,又能增加农民收入。
  六是要加快粮食体制改革,试行多元化的收储体制。改革国家收储体制,将每年国家收储任务主要由国有企业承担,逐渐过渡到向社会竞争招标,最终实现国有企业与民营企业同等待遇。为此,需改革国有收储、加工企业,实行混合所有制改造,吸引国内社会资本参与国有粮食企业改革。鼓励发展粮食领域的民营企业,放宽市场准入条件,简化注册手续,提供政策性金融支持,提高他们的市场竞争力。
  七是需要更新粮食安全观念。要调整原有粮食安全概念内涵,将粮食中豆类、薯类剔除在外,形成新的粮食安全概念。新的粮食安全概念应考虑以下几方面:从安全形式上考虑,主要是不断增强和储备粮食综合生产能力,建设一批旱涝保收的高标准农田,保证资源安全;从品种上考虑,以谷物特别是稻谷、小麦安全为重点;从区域布局考虑,主要是重点支持主产区粮食生产;从食品消费结构考虑,主要保障口粮安全。同时,中国的粮食安全制度安排要有开放视角,在保障我国口粮基本自给(自给率95%)前提下,要充分利用国际国内两个市场、两种资源,调整农业结构,置换农业资源,发挥比较优势,大力发展劳动密集和技术密集型农产品,不断增强国际市场竞争力;适度增加土地、水等资源密集型产品进口量,或利用国内农业资本“走出去”开发国外农业资源,以缓解国内资源环境压力。
 
 
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