党的十六届三中全会提出要按照“五大统筹” 的要求全面建设小康社会。在五大统筹中，将统筹城乡发展放在第一位，这说明在我国整个社会经济发展中城乡关系的重要性。在城乡关系中，农业、农村发展滞后已成为统筹城乡关系的难点所在。同城市社会经济发展水平相比，我国农村究竟存在那些问题，又如何从城乡统筹的角度寻求对策思路，是本文研究的主要内容。

　　一、当前我国城乡社会经济发展存在五大失衡

　　20世纪90年代以来，我国在体制转换和经济结构变动过程中，城市和乡村之间的发展确实出现并积累了一些矛盾，这些矛盾已导致城乡差距越来越大，社会经济发展严重失衡。主要表现在以下五个方面：

　　一是城乡公共品供给失衡，农村基础设施建设严重不足，城乡居民的生存和发展环境差距越来越大。代表基础设施建设水平的公共品供给，是衡量城乡居民生存和发展环境的基本条件。水、电、路、通讯、医疗、卫生、教育文化等公共基础设施齐全、建设水平较高的地区，居民的生存和发展环境当然要好于其他地区。在传统体制中，城市的公共基础设施是由国家来提供的，而农业、农村的同类公共基础设施要由农民自主解决，国家只给予适当补助。基于这种公共品供给政策，多年来城市公共基础设施在国家财政强大投入支持下变得越来越好，而农村公共基础设施在农民无力投入下变得越来越差强人意。从1998年亚洲金融危机以来，国家通过发行大量的国债增强了城乡基础设施的建设，农村的基础设施也因此得到了改善。但是，在现行财政体制下，国家财政资金向城市投资多而对农村投资偏少。例如，1998-2002年国家连续发行国债6600多亿元，其中用于农业和农村的资金1897亿元，只占28.7%。就是这些投资，还包括了大江大河工程治理、生态环境建设投资等，而这些投资直接受益的是全社会，对拉动农村经济发展的直接作用不大。在国家集中大量资金投向城市基础设施建设后，使得城市公共品的供给和现代化水平上了几个大台阶。和国外相比较，目前我国的城市特别是大城市的现代化水平并不比发达国家差，甚至还超过一些国家。就在我国的城市建设得越来越漂亮，越来越像“花园”之时，农村基础设施建设暴露出来的问题越来越突出，比如2002年全国农村还有184乡镇、5万多个行政村和大量的自然村不通公路，即使通公路的行政村也有45万个不通沥青（水泥）路，是典型的“晴通雨阻”路；还有33%的村庄没有喝到饮用水，自来水通村率也不到50%，农民上学难、行路难、就医难等问题依然存在。近几年，由于乡村公共医疗卫生条件退化，导致农村的传染病出现了扩大蔓延趋势，甚至曾经在我国已经灭绝的血吸虫病又死灰复燃。②近几年，农村出现了一些返贫现象，其中许多是由于公共物品供给短缺造成的，例如因病致贫、因学致贫、因老致贫等。乡村公共基础设施建设严重落后带来两个问题，一是由于公共物品供给政策向城市倾斜，使得城镇居民优先获得了公共物品的享用权。很显然，在社会公共资源有限的情况下，它是以牺牲农民的享用权为代价的。面对公共品供给的不平等，优先获得公共物品享用权的城市人群，其生存条件明显优越，发展机会也较多；相反牺牲了这种享用权的农民，生存条件和发展条件明显不如城市居民。二是农村公共品供给严重短缺，还迫使农民自掏腰包建设基础设施，无形中这又增加了他们的支出成本，削弱了他们对工业品的购买和消费能力，引起农村消费品市场萎缩。

　　二是城乡民间投资失衡，农村经济发展缓慢，城乡经济发展水平差距越拉越拉大。城乡社会经济发展差距不仅反映在基础设施建设方面，而且还反映在民间投资方面。在20世纪90年代里，农村集体和个人投资增长也远远落后于城市。从1990年到2002年，城市集体和个人投资增长了14.6倍，而农村集体和个人投资仅增长了5.5倍，城市民间投资比农村增长速度快1.7倍。按道理，在工业化和城市化过程中，民间资金向城市快速流动是必然的，因为城市的投资空间大、机会多。但是，在资金流动中，如果政府利用非市场力量，通过制度和政策的不当安排，过度刺激民间资本向城市转移，人为造成农村投资偏枯，势必导致农村社会经济发展落后，城市经济发展繁荣。

　　三是资源要素流动和农村劳动力转移失衡，农民就业环境改善缓慢，城乡就业差距在扩大。自1990年代以后，随着我国工业化和城市化进程的加快，乡村资源要素也加速向城市流动，比如大量的土地资源用低廉的价格，以公益性和非公益性的形式被强制征调到工业和城市里，数以千亿计的资金也通过金融系统只存不贷或多存少贷的形式从农村流向城市。比如90年代以来，全国共建国家级开发区、省级开发区以及省以下开发区6000多个，占地面积高达3.6万平方公里。按每减少一亩耕地有1.5个农民失业，因开发区占地使农民丧失就业机会多达8100万个。又如邮政储蓄在农村实质是个“抽水机”，仅在1990-2000年间就从农村转出6958亿存款资金。当土地、资金等要素向城市快速流动时，如果农村剩余劳动力向城市转移快于或者能与这些要素流出保持同等速度，则农村人口与资源、财富的占有关系要么得到改善，要么保持不变。实际情况恰恰相反，在土地、资金大量流出的同时，农业、农村的剩余劳动力向城市转移受到了结构和制度两方面的限制，一方面是工业乃至非农产业的结构升级，用资本和技术大量替代劳动力，使得非农产业产值增长远远快于劳动就业的增长，由此造成农村剩余劳动力进入非农产业领域就业难；另一方面是受城乡二元结构体制约束，我国的城市是关住城门搞城市化和现代化，把大量的土地、资本吸进城池，却将大量的农民排斥在城市化之外。当农村人口向非农产业和城市转移受阻后，农村人口与土地、资本等资源的占有关系就会恶化，财富分配矛盾也越来越尖锐。

　　四是城乡居民收入增长失衡，收入、消费差距不断扩大，农村消费品市场份额在持续萎缩。农村投资增长慢，经济发展滞后，最终影响到农民收入的增长速度。1990年到2002年，农民人均纯收入增长了69.67%，年均增长4.5%，比80年代增长速度几乎慢了一倍。而同期内，城市居民人均可支配收入增长由慢变快，12年里居民收入增长了138.3%，年均增长7.5%，比80年代增长快67%。在这种情况下，城市居民的收入越来越高，与农民的收入差距越来越大。比如，1985年城市居民的可支配收入是农民的1.86倍，1995年2.71倍，到2002年高达3.1倍。2003年由于农民收入增幅从上年4.8%降到4.3%，比城市居民收入增长(9.0%)慢一倍以上，使城乡收入差距超过了3.2倍。受收入增长的制约，农民的消费增长也极其缓慢，同城市居民的差距也在拉大。从1993年到2002年，城市社会消费品总额增长了2.58倍，而县及县以下仅增长了1.86倍。到2002年农民人均年消费支出水平是城市居民的30.4%，消费差距比80年代扩大了40%以上。由于农民消费增长缓慢，农村市场需求明显偏冷，导致其在全社会中的市场消费份额出现了萎缩的趋势。例如，在1990年农村市场消费在全社会中的份额是53.2%，1995年降到40%，2003年进一步降到35%。当前，我国经济发展中存在着投资偏热与消费偏冷的矛盾,而消费偏冷又主要是由占全国2/3人口的农民消费能力不足引起的，这已严重影响了国民经济的发展。目前,我国实施扩大内需战略遇到的难题是,在城乡居民收入、消费差距不断扩大的情况下，一方面城市居民收入增长迅速而边际消费倾向在迅速下降，他们将越来越多的收入存入银行，导致银行储蓄越来越多；另一方面农村居民有巨大的消费需求潜力，但由于收入水平低却没有购买能力，这使得大量工业品缺乏消费出路，造成越来越多的积压。面对银行的高储蓄和工业品的大量积压，国家既通过发行国债形式从银行吸收剩余资金，同时又通过退税政策鼓励企业出口。于是，这就形成了90年代末期以来的高储蓄、高投资、高出口、低消费。勿容赘述，要想启动内需首先必须将农民的积极性调动起来，增加他们的收入，刺激他们的消费，只有这样中国的经济增长才会有动力。

　　五是城乡经济体制改革失衡，农村制度供给滞后，各种相关制度不能很好地适应农村经济的发展要求。自八十年代中期以后，我国把经济体制改革的重心由农村转到城市，城市经济体制和宏观经济体制改革进程加快，并取得明显效果，而农村的改革国家从宏观上重视不够，事关“三农”问题方方面面的改革都远远滞后于农业、农村经济的发展，导致农村新产生和积压了一些矛盾和问题，这些矛盾和问题既侵害了农民的权益，又使城乡关系进一步复杂化。比如，农村金融制度改革滞后，民间金融发育受阻,造成金融组织结构单一,资金供给总量偏少,引起农民贷款难；土地征用制度落后，农民的土地权益得不到充分体现，集体所有的土地既不能进入一级市场，也不能进入二级市场，造成大量农民失地、失业又失利；粮食流通体制市场化改革滞后，造成财政补贴资金大量增加，农民的种粮利益得不到有效保障；城乡二元制度改革进程迟缓，导致公共资源占有不公，造成农民饮水难、行路难、就学难、就医难、就业难、进城难等等。

　　二、按照城乡统筹的思路解决“三农”问题

　　由上述可以看出，当前我国社会经济发展实质上是城市迅速农村缓慢，如果要按照十六届三中全会精神统筹城乡关系，就必须从宏观上重新调整资源配置结构，向“三农”倾斜，加快农业、农村的发展。资源配置结构向“三农”倾斜，加快农村社会经济发展，并不是要在现阶段将城乡的社会经济水平划一拉平，也不是要转移城市资源将农民的福利水平提高到城市居民那样的档次，而是要利用国家的公共资源和制度变迁，千方百计地弱化城乡二元结构，防止“三农”这条“腿”过短，引起城乡发展严重不协调。因此，当前和今后一段时间内，国家在处理城乡发展关系上应采取“补短不截长”的宏观政策。根据这种思路，针对前述五大失衡，在今后一段时间内我国应实行六大统筹政策安排，即公共物品供给、社会保障制度、税费体制、金融制度、劳动就业制度和土地征用制度等方面的统筹。

　　第一，统筹城乡公共物品的供给，改善农民的生存和发展环境，不断缩小城乡居民在公共物品享用上的差距。目前，我国经济运行中自主增长能力已经形成，依靠国债投资拉动经济增长的任务业已完成，同时城市公共基础设施在国债资金强力支持下也得到了空前改善。有鉴于此，今后一段时间内，国债资金的投资重点应该转向农村公共基础设施方面，主要用于乡村道路、人畜饮水、通讯通电、医疗卫生设施、中小学校舍及教学设施和生态环境建设等方面。从长期来看，国家应该彻底改革目前城乡二元的公共品供给政策，把农村公共基础设施建设以农民为主变成以国家财政为主，让农民在公共物品享用上能够获得国民待遇。此外，改革开放以来，我国中西部地区的大部分农民只是在20世纪80年代中期或后期翻建了一次住房，后来由于收入增长缓慢、税费负担不断加重，使得他们的住房条件再也没有机会改善，可是就在这一时期城市居民的住房条件在收入水平迅速增长下得到大大改善，面对这种差距，我国要按照党的十六大会议精神全面建设小康社会，农村特别是中西部地区的农村将会遇到较大的困难。对此，作者建议国家应利用一部分国债资金，对中西部地区的农民建房进行适当补助，凡是能按当地农村或小城镇规划建设住房的，政府可按建设面积给予一定比例的资金补助。按照城乡统筹的思路为农民提供公共物品并补助他们建设住房，不但能迅速改善农民的生存和发展环境，加快农村全面实现小康的进程，而且还能节约农民的生存和发展成本，有利于提高农村市场的购买力和消费能力，进而促进内需的扩大。

　　第二，构筑农村最低社会保障线，从制度上统筹和保障农民的基本权益。为农民建立最低社会保障制度，让他们也能像城市人一样过上体面的生活，这也是统筹城乡发展的重要方面。目前，我国许多农民生活中有三大后顾之忧，即老无所养、病无所医和贫无所济。针对这种情况，国家应该像在城镇建立社会保障制度一样，在农村构建包括基本养老保险、医疗保险和最低生活保障在内的三道社会保障线，让农民也能老有所养、病有所医和贫有所济。在构建三种社会保障制度过程中，由于我国农村人口众多，国家财力又十分有限，如果完全向城镇居民一样实行较高水平的社会保障福利制度,目前的可能性非常小，只能根据现有国情实行“低水平、广覆盖、有保障、严管理”的政策。对于建立农村社会保障制度所需资金来源问题，可以采取分类原则予以解决，东部地区和城市郊区可由地方政府和农民按比例分担社保资金；中西部地区可由中央补助一部分，地方各级政府和农民分别分担一部分，对那些确实无力交付社保资金的贫困农民，可由地方政府补助解决。

　　第三，深化农村税费体制改革，继续减免农业税，逐步向城乡一体化的税制过渡。从2000年3月开始，旨在减轻农民负担的农村税费改革先在安徽省试点，此后试点范围扩大到全国30个省市区，各地的改革实践已经证明，我国农村税费改革是富有成效的，农村税费改革可使农民负担减轻30-60%。今年，中央一号文件规定取消农业特产税，将农业税税率降低一个百分点，有些经济发达的省市还宣布对农业实行零税率政策。在今年的政府工作报告中温家宝总理又提出今后五年取消农业税。由于降低农业税税率、取消农业特产税，今年全国农民税赋负担又将减轻118亿元。但是，从城乡统筹的角度看，现行的农业、农村的税收制度是计划经济体制时代延续下来的，带有明显的城乡二元结构特征，不管是税费改革前还是改革后，对农民征税都缺乏公平性，是一种带有歧视性的政策。同城市相比较，如果将农民作为个人所得税征收对象衡量，农民的人均纯收入2003年仅为2622元，月均不足220元，离1000元月收入的个人所得税起征点还很遥远。如果将农民作为城镇工商业者对象征收增值税，农民也达不到起征点的水平。目前，我国对城镇工商业者增值税的起征点是月销售额600-2000元，折合年销售额7200-24000元，以此衡量我国大多数农民都达不到这个水平。即使将农民作为个体工商户以五级超额累进税征税，目前对农民征税也不公平。按照个体工商户缴纳五级超额累进税规定，凡年应税所得不超过5000元的适用税率为5%，而我国实行税费改革试点省份对农业确定的税负水平为8.4%，即使今年税率降低后还有7.4%，明显偏高。因此可见，当前我国对农民收税既不合理，也不公平。从长远看，我国农村税费制度改革应和城市的税制改革统筹考虑，消除城乡二元税制结构，实行城乡统一的税收制度。以此思路衡量，下一步农村税费改革的重点就是取消农牧业税，对农民同城镇居民一样，按城乡统一标准征收个人所得税。至于对农民使用集体所有的土地和个人拥有的财产如何征税，今后应该在城乡统筹的框架下研究出一套可行方案来，或征收土地使用税，或征收财产税。总之，对城乡居民实行公平税费和公平负担，是在农民负担减轻后农村税费进一步改革的主要目标。

　　第四，实行城乡统筹的金融政策，从制度和资金供给量上消除农民贷款难的矛盾。同城市相比，农村贷款难严重削弱了农民的投资能力，使得农民增收缺乏资金的支撑。要解决农村贷款难的问题，首先是要沿着金融市场化的改革方向，设计农村金融体制改革方案，允许不同所有制性质的金融市场主体进入农村，同国有银行和信用社进行公平竞争。与此同时，央行还应从宏观上调控城乡资金供给结构，按照市场需要增加农村的资金供给规模。其次是要坚决落实2003年国务院15号文件精神，积极推进农村信用社的改革。同税费体制改革相比，以信用社为中心的农村金融体制改革范围太小、步伐太慢，影响效果也远远不及农村税费改革那样大。为此建议加快农村信用社的改革步伐，按照三种产权制度、四种改革形式③扩大农村信用社改革试点范围，争取两年内在全国各省市完成农村信用社的改革试点工作。此外，还要正确对待农村民间金融组织问题。应该组织专门机构、专业人员认真研究农村钱庄、标会、互助基金会等民间金融组织的法律地位、运行规则和在农村金融中的作用等问题。根据这些研究成果，制定和颁布允许农村非正规金融组织存在、运营的相关政策法律。

　　第五，建立城乡统筹的就业制度，消除各种歧视政策，鼓励农民进入非农领域和城市就业。从长期看，解决“三农”问题的根本途径，是要将大量农业剩余劳动力转向非农产业和城市，实现这个目标关键是要消除劳动力转移过程中种种结构和制度限制因素。对此，首先应尽快打破城乡、地区就业壁垒，建立跨地区、跨城乡的统一劳动力市场，制定平等的劳动行业进入制度，实行公平的就业政策。其次对现行城乡二元户籍制度以及因此相关的政策进行改革。建议从今年开始，用三到五年时间从中小城市开始最终到大城市，逐步取消现行户籍制度，建立和实行城乡一体的户籍管理制度，打破以往“划地为牢”的做法，从以身份管理为主向以职业管理为主转换，只要进城农民有固定职业、固定收入和固定住址，都可以市民身份进行登记。与此同时，要尽快消除对农民进入非农产业或城市的种种歧视制度和政策，长期在城市务工的农民在医疗卫生、社会保障和子女上学等方面应享受市民待遇，他们有权平等享用城市公共服务，城市政府不得以任何手段和理由剥夺这种权益。另外，必须坚决清理和尽快取缔针对农民进城务工的各种违法收费项目。多年来，各地城镇对外来民工收费名目繁多，有外出务工证、暂住证、就业证、健康证和流动人口登记证收费，也有城市治安费、环境治理费、子女借读费和赞助费等等。去年以来，在国务院干预下对农民工的收费项目虽然有所减少，但不少城镇仍巧立名目向民工收费。建议今年在依法查处拖欠农民工工资问题的同时，对城镇各个部门向农民工收费问题，要进行全面清理整顿，对一些收费项目能取消的就取消，暂时取消不了的则要坚决调减下来。要坚决按照党的十六届三中全会精神和温家宝总理在政府工作报告中的精神，从制度上消除对农民的歧视，平等地对待进城民工，对他们实行人性化的管理，亲情化的服务，市民化的对待。最后，按照市场化原则改革城乡土地征用制度，让农民在土地流转中失地不失利、不失业。土地是农民的根本，是他们的最后一道生存防线。大量以低价甚至无偿形式强制征收农民的土地，而又限制他们进城，这实质上是对农民权益的一种侵犯和剥夺。为了有效保护农民的土地权益，除了坚决执行今年中央一号文件的决定之外，还要积极推进土地征用的市场化改革进程，首先对经营性用地要实行彻底的市场招标出让制度，土地出让价格由市场供求决定。其次对于公益性用地，虽然目前只能按照协议出让办法从农民征地，但是征用价格原则上应以市场价格为标准，如果在征地过程中不能按照市场价格补偿农民损失的，就必须妥善安置失地农民，并为他们提供最基本的社会保障。再次，通过制度安排要将土地转让的大部分收益归农民所有。④为了确保土地流转的大部分收益归农民所有，建议在农村成立土地财产委员会，委员会由农民选举产生，其职责是代表农民对集体土地出让行使决策权，并决定土地补偿金的使用方向，监督出让土地补偿金的分配。根据需要，农村土地财产委员会可以是长期固定的农民组织，也可以是临时性质的组织，不管是固定还是临时组织，都必须以保护农民土地权益为宗旨，以民主决策为原则，公正公平地为农民服务。

　　注：五大统筹是指：统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放。见《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，第12页，人民出版社2003年10版。

　　②根据卫生部2003年统计,目前，全国有427个县（市、区）存在血吸虫病疫情，受威胁人口约6500万人，患者81万例。湖南、湖北、江西、四川、云南等7省的110个县（市、区）为主流行区。另外，我国还有450万例患者，其中150万例处于传染期，位据世界第二，这些患者有80%在农村。

　　③2003年国务院15号文件中显示，三种产权制度是指股份制、股份合作制和合作制，四种改革形式是指股份制银行、县级信用联社、县乡镇各为联社和兼并重组方式。

　　④ 据典型调查，在土地征用的利益分配中，县政府获得了52%的土地征用收益，县以上政府获得了15%的征用收益，而农民利益集团只获得了32%的土地征用收益。在农民利益集团中，农民个人只获得土地转让收益的5-10%，其他被村集体拿走。见吕彦彬等“落后地区土地征用利益分配”，（中国农村经济，2004年第2期），另据江苏省农村现代化试验区领导小组办公室的研究，在土地的征用收益中，中央和省级政府获得了21.4%，市县政府获得了12.3%，国土部门4.6%，乡镇12.3%，村组14.9%，农民实际获得的只有30%多一点。见江苏省农村现代化试验区领导小组办公室，“江苏省集体土地收益分配与管理的现状和对策研究”，城郊农村城市化进程中城乡综合改革与统筹发展问题研讨会材料。