外来工为什么愿意使用法律?
2010/5/5 9:59:00
 

  论文提要1

  在中国不少地方,民事纠纷的法律解决存在困难,是导致劳资矛盾激化的原因之一。本文根据2008年义乌工会研究小组未经整理的调查数据,力求解释当地劳资纠纷能够顺利进入法律解决途径的现象。本文认为,义乌工会运用半行政、半团体的特有身份,主动将各类行政以及法律机构调动并联系起来,为劳资纠纷的解决提供了结构性通道,从而改善了法律渠道在便利、成本、效用和价值理念方面的不良状态,使之优于其他方法,成为外来工解决劳资纠纷的首选。作为基层工会新角色的尝试,这一新的结构勾连系统具有社会整合的效果,它消解了工人地下帮会的极端化倾向,降低了个人事件转化为群体事件、法律冲突转化为政治冲突的概率。但是由于依赖某些条件,这一新角色的持续和扩散能力仍面临挑战。

  核心词

  社会整合 结构洞 劳资纠纷 工会新角色

  一,背景和问题

  最近几年中,基层劳动争议的频发引人关注。与此有关的信访上访和群体活动大幅度上升,大量劳资纠纷通过越级行政上告、制造瞩目事件、甚至是暴力对抗、而非使用法律的方法,来求得争议解决。仅据湖北省远安县劳动和社会保障局统计,2006年它们受理的劳动保障监察案件,是86件,2007年升至122件,2008年则到266件。与此相应,该县2008年的案件总数和集体上访,分别是2007和2006年的2倍和3倍以上。2

  

  值得注意的是,这些行政上访事件的发生,大部分与法律求解的途径不通达有直接关系。据安远的上级单位——湖北省宜昌市统计局2006年的统计,该市不服法院判决要求再审核的行政信访总数,占法律案件比例的90%以上。3一项在北京上访村的调查也发现,在接受问卷访问的632位上访人中,有401位曾经就上访问题到当地法院起诉过,其中法院不予立案的占42.9%;认为法院不依法办事导致自己败诉的占54.9%。这项研究的数据显示,问及当事人的上访目的,选择“让中央知道情况”的是90.5%,选择“给地方政府施加压力”的是88.5%。但最终通过上访解决了问题的,实际上只占上访案件数量的0.2%。4

  既然上访也不一定能解决问题,为何民事纠纷还是轻易就转化为行政上访?一般看法,法律路径不通或低效是重要原因,也有相当多数的研究认为,西化的法律条文和形式不适合国情,无法解决问题。这里提出的理论性问题有关解释:法律条文虽在,但办案解决纠纷为何难以被需求者使用?这里提出的实践性问题有关操作:怎样才能促进法律路径通畅,让民事纠纷愿意进入法律渠道解决?本文希望基于中国自己的经验——义乌案例来回答这一问题,并对工会角色的变化产生启示。

  篇幅和资料所限,本文只是定性研究,目标在寻找因果关系假设。我期待下一步有研究者用定量研究对本文的回答作出检测,从而推动法律的社会科学研究。

  二,纠纷解决的需求

  浙江义乌是著名的小商品集散中心,外来民工人数众多,小商品生产和交易市场发达。当地的劳资冲突和民事纠纷也曾经积累难解。

  

  一方面是大量的劳资纠纷,另一方面却是当事人不愿意使用法律渠道解决。究其原因,在于法律难以使用:它成效不高,较少得到信任。换句话说,法律难用,不解决问题,还拖延时间。工人限于文化及文字能力,大多恐于法律程序繁杂,他们对法律渠道生疏,不知道到哪里找律师,加上办案收费高,请不起或请不到律师,法院难以成功受理,或者即便受理也需较长时间,不得不忍耐久拖未决等等问题,都是受访人给出的“法律难用”理由。

  工人反映突出的“法律使用难”难在三点上。一是费用,外来工付不起律师费用,又或者因劳资诉讼获益不高,引不起律师的兴趣,很难找到律师愿意代理劳资纠纷。而缺少律师帮助,当事人就无法进入法律程序。二是诉讼审理时间长、解决慢、没有人推动、执行难、补偿无法兑现,大家等不起。三是工人中存在普遍的怀疑,认为弱者缺少身份、关系和金钱,不相信能获得公正解决。5这些怀疑也并非空穴来风,它多半来自周边所见事件的民间传送经验。

  这种局面导致工人的个人复仇行动、甚至恶性极端事件频繁发生,他们自发建立的“帮会”——义乌的安徽定远帮和衢州开化帮是典型例子,经常出面用暴力“替老乡讨回公道”:

  由于合法权益得不到保护,农民工有寻求保护和归属感的需求,有抱团的自发愿望,为替老乡讨回一个公道,绑架老板、伤害他们的违法事件时有发生。一些工人打不起官司,就采取私了的方法,找人帮忙摆平……结果是帮派林立,集体跳槽严重,企业主常受到威胁和报复,由工资问题引发的恶性事件每年发生,有杀人、抢劫、重伤、卧轨、跳楼等。1997年荷叶塘村一个企业主一家三口因拖欠工资被杀。6

  三,义乌工会的新角色

  义乌工人多为外来群体,他们从家乡来到义乌打工,举目无亲,无可投靠,无组织可依赖,面临大量的安全问题。于是工会几年前开始考虑自己充当中介,成立“工会法律服务中心”,让当事人通过中心的帮助,来接近法律救援系统。此角色值得注意的地方在于,它的“服务”“协调”而非“领导”姿态:它积极介入,帮助当事人协调处理劳动诉讼案。这些诉讼案在劳资双方之间展开,多数属于工伤赔付、工资拖欠、职工福利性质,基本上是那些已经有了法律规定,但无法得到有效诉讼、难以实施赔付的民事纠纷案例。

  法律服务中心的具体工作内容有:主动获取信息,联系劳方和资方,提供法律咨询一条龙服务,介绍诉讼程序,帮助准备诉讼材料,帮忙代理或者代为寻找律师,积极联络不同的法律、工商、社保和政府机构,促进事故的解决和赔付兑现。如果需要,工会法律服务中心人员也担任陪审员(共计80件)和仲裁员(共计252起)。

  在义乌,使用工会法律中心的成本很低:中心的服务不收任何费用,几年来,工会免费为职工出庭仲裁代理149起,出庭诉讼代理170起。一般在市场上,律师可以选择接案或不接案,但工会法律服务中心不推托拒绝,它接待过集体来访331批共6502人次。工人接近中心的方式简便,一个电话就行,他们的咨询,备证,代写,代讼,代传递报告等要求都能满足,甚至只听工人诉诉苦,传递一下信息,让事件在媒体公开这些小事也做。为方便这些联络,工会建立了热线电话,几年下来,他们接听并回复职工咨询3817人次。7

  

  更重要的,是工会能办成事。2000-2007年,工会通过法律服务为当事人追讨工资或挽回经济损失1770.334万元。2000年10月-2007年11月30日,义乌工会接手的4120件纠纷案件中,调解成功的有3813件。成功率为92.5%。

  

  

  这些角色改变了工会的形象:它们从高高在上变得服务工友,从关门回避变得开门迎客,从被动消极变得积极参与,从软的福利发放变得渐硬——介入处理工人面对的棘手问题,从声称代表一个团体变成处于劳、资、政府职能部门三方之间的调解者,其活动领域从条块分割变得伸展——他们开始尝试跨单位、跨部门、跨级别、跨领域的公共责任拓展。而这些方面传统上并不是工会涉及的领域,也不是被正式体制规定的工作职能。

  四,工会的“结构洞”位置

  由非法律机构推进民事纠纷解决,是一个很中国化的现象。在中国的体制下,公共机构(政府有关部门/法院等)和社会服务对象(企业、个人等),在地位和权力上差别极大,它们在社会结构中有各自的位置及活动领域,处于分离状态,很少发生联系,甚至互有回避。如同社会中形成很多蜂巢状结构,看上去拥挤在一起,但相互之间隔离,如果不是通过有关单位,个人和公务系统很难有效连接。这种情况类似在社会中形成了无数的“墙”,将公共组织(法院/政府)和个人需要隔离开来,分离了国家和社会,因而大量的社会需求难能利用公共物品——比如法治和法律——获得回应或满足。受访人员对此的感受是,法律在那里,但只为有权有势的他人服务,不是我们可用得上、够得着的东西。

  而义乌工会的新角色填充了上述结构洞,它将国家(公务机构方)和社会(服务需求方)制度化地联系起来了,结果使双方的接触——得以通过这种中介机制——更容易进行。这得益于工会的特殊位置。基层工会不是权力机构,不能用文件或行政命令处理问题,只能依靠积极奔走、沟通多方、竭力推动各个环节启动,直至判决兑现,比如将案例负责递交给相关部门——市法院,信访局,劳动局,110办公室,市消费者协会,市个体劳动协会等。工会主席还充分利用他的荣誉,并适时将其转化为政治支持资源,他广泛联络政界、知识界和媒体的行动,推进了义乌工会做法的合法化。

  上述做法需要依赖工会的优势,这就是它的特殊位置:准行政机构同时又是准社会团体的双重身份。工会跟很多政府职能部门有常规工作联系,它能够接近公务机构,也能接近市场组织,即连接政府部门,法律机构,企业主和劳工。这些条件使之在获得信息,收集证据,积极协调方面可能发挥特别作用:调动法院、公安、政府(劳动部门)、媒体的资源,产生较大的联合推力促进事故解决,从而在促进社会成员个人和法律体制、甚至国家体制的连接方面发挥作用。这种中介作用,赋予弱小个体使用国家法律救援的力量,同时在政治上,促进了弱势群体对公务部门产生需求。比如,在工会主动接手劳资纠纷案件后,各种地下帮派组织的活动逐渐销声匿迹。这说明,以往社会中缺乏一个制度化的中介机制,把当事人和法律机构连接起来,让法律便于普通人使用,而义乌工会的新角色起到了这样的作用。

  

  人们说这是工会发展出的新角色,没有错,但这些新作用的产生,显然借助了工会在体制内的原有位置——法团主义结构下的“准”社会团体地位。在中国,工会不是阶级政治的代表团体,无法采用组织、对抗、制衡、谈判和制造压力的办法处理问题,它更不是法律机构,不能主事判决。但工会的社会团体性质特别,它在行政体制内具有人事编制、资源划拨和机构地位,有常规发言和反映问题的组织渠道,这意味着它有机会接触各方面,传递社会信息,同时调动行政和社会资源。工会连接行政和社会资源的位置,使其在社会结构中具有特殊能量。义乌的被访人多数都承认,比起其他途径,通过工会解决事情“成效更高”。

  五,效果及反应

  从各方的反应看,义乌工会的做法有成效。当地政府、劳方和资方的受访人士,大都对法律服务表示满意,8人们对“工会能够解决问题”给予高度承认,甚至认为,工会“解决问题的作用”并不低于更有权威的政府。

  

  工会是怎样取得当事人各方的信任的?

  处理纠纷是在利益相对的两组人之间工作,如果法律服务总是对一方有利,它的公信力将受到损害。义乌工会获得信任的关键,是坚持法律服务的中立性,避免仅仅成为一方利益的代表。统计发现,经义乌工会帮助解决的劳资纠纷,虽然被诉方主要是资方公司,但结案后的责任归属并非一概在资方。这样的记录使其也获得资方的信任:企业主发现,在工会介入后,他们被打或者陷入无尽纠缠的比例大大降低。因而,虽然寻求工会帮忙的主要是工人,但资方也愿意找工会调解事端,因为能提高自己的安全感,切实解决问题。

  

  

  从多数案件来看,工会的介入显然增强了弱者——劳方利用法律救济的能力,同时也使得强者和弱者——资方和劳方能够在第三方的监督下顺利接触,进行谈判,把双方都推向了法律解决。正因为如此,当在工人中询问“工会代表谁的利益”时,出现了并非一致的意见。在群众眼中,它的代表性不那么清晰,这反映了工会调解的“中间”角色。当利益冲突中的人们不断看到,工会的调处结果注重证据,而非总是一边倒地偏向工人时,才能增强使用法律手段的信心。在这一意义上,义乌工会的做法取得的意外效果,是通过增强使用者的信心,在社会中宣传了法律。这也说明,法律处理的公正必须在实践中被人们看到,才能被人们认识、接受、相信和尊敬。

  

  六,小结

  总结案例的经验,回应“义乌外来工为什么愿意使用法律”的问题,可以初步提出几个定律:9

  效用定律:如果法律不能行之有效,人们就会寻求他们认为是更有效的解决途径,比如“上访”、制造群体事件、或组建地下帮会解决他们的问题;

  成本定律:如果法律使用费用太贵、或不容易使用,或因为没有文化不便于使用,人们就会寻求更便宜、更方便使用的途径来解决他们的问题;

  价值定律:如果人们看不到法律公正处理的案例,对其丧失信心,就会寻求其它极端的方法寻求公正;

  结构定律:如果没有社会机构充填结构洞,将公务服务和民众需求制度化地联系起来,民众的需求就无法得到公务系统的回应,纠纷就无法及时纳入公共解决程序,就会积累国家与社会的对立,从而损害社会成员对公务机构的认同。

  这几点可以相互联系,来整体地加强人们对法律、甚至对国家的基本看法,它们也可以独立发挥作用——在具体的事件中,引导人们疏远法律、国家等公务组织,损害后者的威信。

  特别有价值的是,义乌案例是在现有体制下操作的,它取得了相对成功的经验。此经验并非外来,答案也不复杂:要想避免人们采用极端的方法、吸引他们利用法律解决问题,需要使法律途径在上述几点上优于其他任何方法。显然,满足上述定律,具有“激励”人们更愿意使用法律的效果。因此,符合这些定律的政策建议预计更可能产生实效。

  七,潜在政治效果:社会整合

  从宏观的内聚和稳定来说,义乌工会的角色促进了国家(公务机构)和社会(服务需求方)的整合。它在国家和社会之间,建立一个制度化的结合点,这是一个有价值的中国经验。

  在国际社会经验中,处理稳定的机制一般有两种途径:加强政治整合或社会整合。二者虽然都有赖于力量平衡结构,但作用的机制不同。

  义乌案例中可以发现,工会在现存体制内工作,它没有建构新的政治机制——比如,明确代表某群体利益,推进它们的权利扩展,逐步形成稳定、具有自主地位的利益组织化单位,并推进其制度化立法,通过动员、谈判、制衡、展示影响力进入公共领域,用价值口号正当化自己的目标并吸引人们认同等。这些是定义中政治机制的主要功能,它们通过多元利益的组织化方式,作用于社会不同力量和利益的制衡。

  而社会整合主要通过法治推进和社会团体的活跃角色达成。如果社会团体提供的中介功能,能够有效促进国家和社会的联系,帮助人们更顺利地接近公务机构,比如法律援助,他们彼此的冲突就会降低,彼此的依赖、归属、认同和内聚就被加强。更重要的是,这种加强是以理性、证据和程序来实现秩序,不必经由暴力冲突解决问题,因而社会的稳定性增加。上述机制可以解释,为何在义乌劳资纠纷普遍,但群体性事件较少发生。

  因此,义乌工会的角色是社会整合而非政治整合,但它的作用不仅展示了一种社会整合机制,更具有重要的政治后果:大量中介性社会组织填补结构洞,提供非商业性、高效能、低成本、高信任度的法律服务,将劳资纠纷引向依法解决的渠道。这一机制补充了有关制度供给的不足,后果是降低了个人事件转化为群体事件、社会冲突转化为政治冲突的概率。

  但另一方面,义乌的案例是否是孤立个别的,它是否可能制度化并扩展向全社会,仍然是一个未解问题。原因是义乌案例高度依赖本届领导(工会主席)的个人风格和荣誉,这一现象提示了,一旦条件发生变化,比如人事变更,这一工会新角色的持续和扩展能力可能面临挑战。

  【说明】

  本文图表的资料来源除特别注明的外,全部根据浙江大学义乌调研小组收集的资料制作,其中有未发表的资料和发表的资料(韩富国等:《新型产业工人与中国工会》,上海:上海人民出版社,2008)。但本文的研究问题和浙江大学调研小组不同。在此特别感谢韩富国慷慨提供、并同意再分析这些资料,同时感谢历次会议或文稿阅读中苏珊(W.Susan),张长东,吴肃然,赵蔚、刘莉、冯同庆、徐斯勤的评论。但论文的观点应由作者本人负责。

  本文首先在上海交通大学法学院(2009年9月)会议上宣读,而后在北京燕山大讲堂演讲中使用了部分资料。相关论文发表在《江苏行政学院学报》2010年5期上,中国社会科学院《中国社会科学》杂志社主编的刊物——《中国社会科学文摘》2010年9月期转载。提交世新会议的本次稿件经过再次全面修改,并根据社科文献出版社的范例要求修订了编辑格式。本文即将再次收入《张静自选集》(2012,中国社会科学文献出版社)中。

  ——————————

  1.本文发表在张静《社会冲突的结构性来源》,社科文献出版社,2012

  2.向昌海,劳资纠纷案件大幅度上升的原因及对策,远安县劳动和社会保障局网站:/art/2009/7/13/art_1706_25449.html;2009

  3.刘旭堂等:浅议申诉上访案件上升的原因——特点及对策,天涯法律网:/theory/artilce_list.asp?id=3236&1_class=4;2006

  4.于建嵘的研究,转引自李昌平:上访者为何越来越向北京集中,三农中国网:http//www.snzg.cn;2006

  5.浙江大学义乌调查小组工人访谈,韩富国等:2008,原始资料附录。

  6.吕晓健,林荣日:原生制度形态——义乌农民工原生组织考察,载韩福国等:2008,页98,108。

  7.数据来自韩福国等,2008,125页。

  8.对义乌企业工会、镇工委、农民工、企业主、政府职能部门等有关人员的访谈记录。资料源自韩福国等:2008,附录二,页467-508。

  9.对四个定律含义的简明解释:

  效用定律:法律的效能,是否能够及时解决问题。

  成本定律:法律的便利,中介服务(律师)是否容易,成本是否可承担。

  价值定律:法律处理依循的原则是否获得人们认同,并确信该原则背后的价值可通过法律处理得到实现。

  结构定律:法律等广义的公共服务机构和需求方的制度化关系和连接渠道。

  (来源:《江苏行政学院学报》2010年5期)

 
 
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