《上海国土资源》2019年第4期，刊发我的文章“土地使用和土地管理制度改革的历程回顾与前景展望”，我研究土地制度改革三十余年，这算是一篇收官之作。
　　1986年，我在当年第6期《红旗》发表“保护耕地刻不容缓”一文，自此与筹备组建中的土地管理系统建立联系，参与土地使用制度改革的研究，并最终调入土地系统工作。
　　本想专做经济研究，却到了实际工作部门，多少有点阴差阳错。但既然来了，就要不辜负组织信任，完成好所承担的任务。同时，我要求自己还要负起研究问题的责任，也算不辜负红旗(求是)经济部15年，所接受的马克思主义理论训练，不辜负敬爱的导师苏星同志对我的培养教育。
　　但整天忙于党务行政工作，很难集中精力搞研究，虽然陆续写了一些文章，发表了一些看法，却并不系统，也很难作深入的专题探讨。退休之后，才有条件集中精力作研究。60岁到70岁10年间，作了四、五个专题，如征地制度改革，城乡统一的建设用地市场，城市住房制度改革，自然资源管理体制改革等。在比较系统、深入的专题研究基础上，发表的论文在质量上有提高，数量也增加不少。对自己的退休生活，我感到有成就感。
　　对于经济学来说，探讨土地使用制度改革，属于应用性研究。从事这方面研究的人，一要有扎实的理论功底，二要了解土地制度发展变化的实际。理论功底，首先是熟悉马克思主义政治经济学的主要原理，特别包括地租理论；其次是了解西方经济学理论，如发展经济学、新制度经济学等。
……

　　我国的改革开放事业，是从农业联产承包责任制取得突破，以此为发端而展开的。联产承包的本质，是在坚持集体所有前提下，对农村土地使用制度进行改革。经过四十年的实践、探索，对农用地改革的市场化方向，全社会上上下下基本形成共识。当然，对具体的路径怎么走，也还存在分歧。

　　有人说，农村改革只进行了一半。我认为，从土地制度改革的角度思考，这话有道理。除了农用地，农村集体和农民还有不少非农业用地，包括各类企业用地、公益事业用地、宅基地等等。从理论上概括，他们都属于集体建设用地。这些土地与农地一样，也都是农民的财产。应该怎么用，怎么管?实践中经历了较大的曲折。

　　改革开放后大约有十几年时间，总的政策取向是鼓励农民利用这些土地走向市场，发展非农产业。否则，不会有乡镇企业的“异军突起”。而乡镇企业的大发展，又对中国的城市化起了重要的促进作用。不仅催生了大量小城镇，还培育了一些大、中城市，比较典型的是“珠三角”那些城市。例如东莞，改革开放前是个5平方公里的小县城，随着乡镇企业的发展，产业不断集聚，现在已是600平方公里、840万人口的特大城市了。其建成区范围有70%的土地，至今仍然属于集体所有，可以说是一个在集体土地上生长起来的大城市。我国宪法规定，土地所有权不允许买卖，但土地使用权可以依法转让。农村集体土地使用权进入市场，是符合宪法精神的。本来，按这样走下去，有可能比较顺利地探索出一条符合社会主义市场经济要求的，土地使用制度和土地管理制度的改革路子，农村的经济体制改革也就比较完整了。

　　近来，对价格双轨制发明权的争议，再起波澜，引发各界关注。对于当年最早提出价格双轨的时间节点，对于在最重要的时间节点上，谁都说了什么，我并非当事人，没有资格置喙。

　　王晓鲁认为“这是一代人的贡献，是许多积极参与改革的乡镇企业和国有企业领导者、党政干部、农民、个体经营者和一批学者共同推动的结果。他们的贡献都不应忘记，简单归结为某一位或几位学者的发明未必准确。”[1]华生2011年的获奖感言，表达了差不多同样的意思。我比较同意他们的观点。

　　王晓鲁观点的主要依据，是1978年以后价格改革的实践，他举了乡镇企业和四川国企扩大企业自主权改革的例子，[2]是符合实际的。据张卓元同志研究，“在社会商品零售总额中，1978 年，国家定价占 97%，市场调节只占 3%;到 1984 年，国家定价占 73.5%，国家指导价占 10.5%，市场调节价占 16%”。“在工业品方面，从 1982 年起，陆续放开了小商品价格，第一批为 6 类型 160种，第二批放开 8 类 350 种。1984 年 10 月进一步规定，除各级政府必须管理的少数品种外，放开小商品价格。”“1984 年 5 月 20 日，国务院规定：工业生产资料属于企业自销(占计划内产品的 2%)的和完成国家计划后的超产部分，一般在不高于或低于国家定价 20%幅度内，企业有权自定价格，或由供需双方在规定的幅度内协商定价。”[3]可见，价格改革的实践是走在莫干山建议前面的。

　　我这里想补充的是，双轨价格的实践和理论探索，还可以追溯到改革开放之前的30年。

　　一、关键是把房子的居住功能与投资功能区隔开

　　一方面，住房作为商品，使用价值是供人居住，属于耐用消费品。消费者无论买房还是租房，都是商品交换行为。另一方面，在市场经济条件下，由于土地有长期升值的趋势，因而房子(实质是土地)又可以成为投资品，可以投资保值，也可以投机赚钱。

　　这样，住房市场的购买行为就分为两类，一类是为了消费，另一类是为了投资或投机。社会上的低收入人群(即穷人)和绝大多数中等收入人群，买房或租房的目的是改善居住条件，更好地从事本职工作。而中等收入人群的高端人士和高收入人群(即富人)，在满足居住需求之后，还有较多资金，就会考虑再买更多的房子，但目的已不是消费，而是投资保值。还有的人自己本没有多少钱，但头脑灵活、善于钻营，能够从银行或其他方面借来大量资金，购买大量住宅，转手倒卖赚大钱，这就是投机了。

　　显然，对于社会上不同的购房需求，必须区别对待，特别是对中低收入人群的消费性住房需求，要有专门的制度安排。

　　各种土地问题的总根源，是政府经营土地的制度安排。只要政府的行政管理部门不退出经营土地的职能，则土地问题的种种乱象，就不可能得到解决。就是说，下一步改革的方向，是把所有者与管理者分开。近些年来，我对这个问题讲得比较多，但我并不否认，中国经济之所以能快速发展，政府经营土地的制度曾经发挥了十分重要的作用。

　　对于要不要改革政府经营土地的制度，社会上有不同认识，学术界有2个代表人物：贺雪峰和赵燕菁教授。

　　贺雪峰认为，政府经营土地形成土地财政，是中国土地制度红利的体现，“是经历了新民主主义革命和社会主义改造的两场革命而形成的新中国最重要的制度财产”。这样表述，是把具体的体制机制问题，上升到基本经济制度的高度上，不符合历史发展的逻辑。

　　计划经济时期，政府不经营土地，没有土地财政。改革开放的头20年内，逐步推行城市土地有偿使用制度，并由政府的土地管理部门承担经营土地的职能。但是，改革进展并不顺利。直到1998年以后，才在全国全面建立起城市土地有偿使用制度(例如北京市是2000年以后)，逐步形成土地财政。算下来，土地财政的形成历史满打满算还不到20年。就是说，计划经济30年加改革开放头20年，成绩也好问题也罢，与土地财政毫无关系。硬说土地财政是新民主主义革命和社会主义改造形成的重要制度财产，恐怕是过于穿凿附会了。

　　组建自然资源部，统一管理国土范围内的自然资源，彻底终结了过去涉及国土空间的多头调查、多头规划、多头管理，部门之间相互矛盾、相互掣肘、相互摩擦的局面，为在市场经济条件下更好地发挥政府作用，奠定了坚实的组织、制度基础。其重要意义，无论怎样估计都不过分。

　　一、对未来国家规划体系的理解

　　下一步，要在充分开展资源调查基础上，科学编制国土空间规划。这个规划主要应该包括以下内容：

　　1.功能分区，如“珠三角”、“长三角”、环渤海等重点开发地区;如主要农产品产区、主要商品粮基地、主要生态环境保护区、主要矿产资源蓄积区等禁止或限制开发地区。

　　2.城乡建设和人口的空间分布，如都市圈、城市带、城市组团的布局，人口转移的预测等。

　　3.重要生产力如能源、金属冶炼、重化工及新兴产业的地区分布。

　　4.重大国土整治(含土地、森林、草原、水域)项目安排。

　　5.公路、水运、航空立体交通网络分布。

　　土地具有资源和资产的双重性质，既是人类生存的环境空间，也是重要的生产资料，既有自然特性也有经济特性，尤其是对于社会保障还不健全的中国农村，土地更是农民生存的根本。目前，由于受市场不完善等因素的影响，尤其是受城乡建设用地市场制度割裂的制约，土地的重要作用不能得到充分和有效的发挥。党的十七届三中全会提出了“逐步建立城乡统一的建设用地市场”的改革方向,十八届三中全会进一步明确要“建立城乡统一的建设用地市场”。从我国的实际情况看，国有土地市场建立多年，已经有一套比较规范、成熟的管理办法。农村集体建设用地市场尽管客观存在，但并不被法律认可，没有纳入政府的统一管理，不能健康发展。因此，建立城乡统一的建设用地市场的关键点，是从法律制度上承认，农村集体建设用地与国有建设用地具有平等的地位和权利，按照同地同权同价的原则进入市场交易，并由政府按统一的市场规则进行管理。

　　为推动这项改革，需要了解我国集体建设用地市场的现状和问题，分析阻碍集体建设用地入市的原因，并提出如何实施改革的建议。

　　一、亿万中国农民的伟大创造

　　我国集体建设用地市场早已有之，于今为烈，这是客观事实。搞清这一点，还要从乡镇企业及其前身社队企业说起。