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| 建立国家土地联合储备制度 |
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2012-5-15 16:50:00 |
土地货币化是问题也是机会。设计得好，反而可为配置土地资源提供一个市场化的手段。
十七大报告提出，要“发挥市场在资源配置中的基础性作用”。土地是最重要的经济发展要素之一，如何使这一要素的供给和分配，摆脱几乎完全靠“手动”的状态，进而建立依靠价格配置土地资源的“自动”机制？是一个亟须回答的重大战略问题。
土地指标的本质中国经济的快速发展，依托的是一种被称之为“土地财政”的融资模式。在这个模式下，地方政府就像一个个独立的商业银行，发行自己的“土地货币”。由于土地财政融资的绝大部分都投入到与土地相关的公共服务（主要是基础设施），作为抵押品的土地价值在整个城市化过程中，显示出稳定上升的总体趋势（特别是同银行货币不断贬值的趋势相比）。这种独特的保值功能，使土地甚至比货币更适于储藏。这就进一步强化了地方政府的“土地货币”在市场上的流动性。
在中国特殊的制度下，土地与其说是“商品”，还不如说是一种“通货”（或至少兼有两种属性）。土地如同货币，可以抵押、流通。特别是在城市化高速发展阶段，土地的流动性，仅次于货币（比如施工单位可以接受土地代替货币，开发商也接受容积率作为货币的替代）。因此，土地指标的多少，很大程度上决定了地方政府信用的规模。这就意味着中央政府所分配土地指标（特别是农转用指标），在本质上非常类似于中央银行分配商业银行“贷款额度”。
现实中，土地供给的松紧，不仅会扰动货币政策，有时其所起到的宏观经济效果，比货币政策对经济的影响更直接。2000年以来，M2连年超过GDP增长放量增加，却没有引发恶性通货膨胀，土地的货币化功不可没。没有土地财政，地方政府和国有企业根本不可能有现在这样的融资能力。同样地，我们也可以预见，如果打压房价不慎导致地价暴跌，其影响也绝不会仅仅影响房地产，而是会导致银行抵押品价值的全面缩水和企业资产负债率的上升。由此溢出的货币，就可能导致规模可观的通货膨胀。
如何管理“土地货币”
虽然一些敏锐的学者开始意识到土地的货币属性，但对于如何管理土地的这一属性，却相当分歧。周其仁就认为：“以行政审批权为核心的土地控制是一件笨拙的调控工具”。理由是：“第一，土地作为实物资产，质量分布高度不均匀，而控制货币供应数量要以均匀的质量为前提。第二，全世界没有调控供地数量反经济周期的实际经验，究竟根据什么指标来先导性地决定供地数量，既没有可借鉴的操作经验，也没有学理逻辑可以担任向导。第三，供地审批需要消化巨量的决策信息。审批权越集中，信息负担就越沉重。第四，监管供地审批的成本，远比监管发钞活动来得高昂。”
在主流经济学看来，既然我们无法管理土地的货币属性，就干脆去除土地的货币属性--“货币归货币，土地归商品”。
周其仁对“以行政审批权为核心的土地控制”制度的批评无疑是正确的，但并不能因此得出土地一级市场的供给无需控制。他提出的土地货币化难题，实际上也适用于货币发行国家化之前的黄金、白银。那时的货币，也兼有商品和通货的功能，各种货币的成色也非常“不均质”，搜集货币发行数量信息的难度也很大，当时的监管手段要比现在监管土地困难得多，更谈不上什么反周期供应货币的经验。但这并没有妨碍现代货币发行制度的建立。今天即使最发达的市场经济国家，也没有哪个打算放弃中央银行而恢复到货币商品化的原始经济模式。
这就促使我们思考：土地可否不“去货币化”，而是相反，通过用类似管理货币的办法管理土地的“发行”？2005年左右，我曾提出建立“国家土地基金”的设想。当时，农转用指标控制制度还没有今天这样完善，按照我的设想，国家土地基金可以通过在一级土地市场征收“土地准备金”的办法，调节土地供给规模。
在我看来，土地并不是一种“普通”商品，而是一种非正式发行的“准货币”。没有对这一“准货币”的调控，宏观经济手段就不完整。 。农地自由入市，实际上是私人在分散发行“土地货币”，并不会自动解决土地供给市场化问题，更不能调节“城市农民”和“耕作农民”之间的利益再分配。市场经济国家看似地方政府没有发行“土地货币”，但他们通过土地用途管制制度限制“土地货币”的流通，不过是另一种非市场配置土地资源的方式。
没有管理，只是因为没有手段，而不是不应管理。水可载舟，也可覆舟。土地货币化是问题也是机会。设计得好，反而可为配置土地资源提供一个市场化的手段。
土地联合储备机制严格的土地农转用指标制度，是中国土地一级市场特有的管理制度。虽然当初设计这一制度，只是迎合 “土地财政”融资模式的一个权宜之举，但却无意中为土地资源配置市场化创造了条件。只要我们将指标的分配方式，从现在的计划分配改造为市场分配，就可以形成一个类似货币的土地管理与分配机制。
具体建议是，建立国家土地联储机构。这个机构就相当于土地市场上的“央行”，通过土地指标生成市场化，管控各个地方政府（相当于“商业银行”）土地“通货”的发行，从而在国家尺度配置土地资源。首先，将土地按照农业产出价值分级，以解决所谓土地价值不均值的问题。比如说，产出效率最高的一类耕地10万元/亩，产量较差的二类耕地8万元/亩，等等，依此类推。然后，在公开市场上出售指标（相当于以土地为担保发行货币）。不同地区则可以根据自己的需要，向国家土地联储机构购买农转用指标。土地联合收储机构，则按照宏观经济政策需要调节供地规模。土地联储机构既可以通过调整土地指标的交易价格，由市场寻找均衡的供地规模；也可以确定年度土地总规模后，由市场以竞争的方式来确定土地指标的价格。凡是需要用地指标的地方政府，都须向土地联储机构购买土地指标。
土地联储制度的运作如果要抑制经济过热，联储机构就可以配合货币政策，紧缩“地根”--提高土地指标价格；如果要防止经济衰退，就可以配合货币政策放松“地根”--降低土地指标的价格。当经济陷入危机时，土地联储机制还可以通过公开市场操作--向中央银行借款，逆向回购经济高潮时“超发”的土地指标，以降低地方政府债务负担，恢复土地指标的流动性。待经济恢复增长后，再放出指标，偿还央行借款。
土地指标发行收益类似于银行的准备金。不同的是，这部分收益，既不进入中央财政，也不返还地方政府。而是在剔除必要成本后，按照耕地分级，转移支付给保有耕地的地区（或个人）--持有耕地越多，质量越好，获得的补偿越多。
显然，土地指标价格越高，各地就越倾向于拥有耕地，减少农转用；价格越低，各地就倾向于减少耕地，增加非农土地供给。由于耕地可以获得农作物收获之外的收益，价值大为提高，保护耕地就会成为有收益的经济行为。而征用耕地的机会成本增加，则会抑制城市占地的冲动。
各地目前已经存在土地异地补偿机制。但目前这种土地指标市场上的两两交易，很难在时间和规模上正好匹配。为了寻找合适的交易对象，供需双方必须承担较高的交易成本。比如，项目明确之前，需求方就必须预先储备一些额度以备不时之需。结果，土地指标可能会像当年的粮票，大量沉淀在并不急用的地方政府手中。已经成熟的项目，却可能面临无米之炊。而通过土地储备制度，地方政府可以降低被动持有土地指标的成本，使项目随时可以按照需要的规模，获得土地指标。
值得指出的是，目前的异地补偿只发生在地方政府之间，对激励农民保护耕地，效果有限。通过市场异地置换与补偿机制，农业地区（或人口）可以通过保护耕地获得“放弃工业化”的补偿。这种直接面对农户的反哺机制，在实现耕地保护的同时，让继续耕作的农民也可以分享城市发展带来的利益，这一机制还可以减轻自由贸易谈判中反补贴条款可能给脆弱的农业带来的伤害。特别重要的是，这一机制赋予耕地稳定现金收入，使其可以成为银行接受的有效抵押品。广大农村地区的“重资产”--住宅和基础设施，可望通过金融支持迅速改善。
制度设计必须敢于试错与创新土地联储制度在通过市场机制配置要素供给的同时，也为宏观经济调控提供了一个有别于传统的财政政策和货币政策的新工具。设计工具和使用工具，是完全不同的两个问题。电脑的许多用途，是其设计时根本没有想到的。同样，银行很多干预货币的政策，是在银行制度建立以后才开发出来的。
土地联储制度只是一个工具，怎样使用这个工具达到预想的经济目标（比如，可否用超发土地“对冲”超发货币），还需要大量的探索和试验。使用工具可能出现问题，但并不意味着工具本身是不必要的。
对土地货币属性的认识，有助于我们借鉴已有的制度资源，降低试错的成本。但土地毕竟不是货币，其发行和流通有其自身的特点。因此，不可能完全照抄货币的管理机制。它的形成只能在不断回答现实中出现的问题时，在不断地试错过程中逐步完善。
好的制度不会“自然而然”生成。人类经过无数试验，才初步找到一条在宏观层次控制货币的发行和分配的市场途径。同样，我们要找到土地资源配置的市场模式，也需要反复尝试和学习。土地联合储备乃是中国现阶段特有的制度创新，必定无先例可循。正如周其仁指出，在其他市场经济中，都没有“用地指标”的概念，我们“既没有可借鉴的操作经验，也没有学理逻辑可以担任向导”。这就意味着我们必须为制度创新承担更大的风险。
改革开放三十年，社会经济的组织模式和运行机制已高度复杂。重大的制度创新，必须有一批人持续、专心地开展竞争性研究。唯有在不断的讨论和修正过程中，才能凝聚各方共识。为了降低试验的风险，可以先选择条件比较成熟的省（市）建立试验性的土地联储制度，以快速检验政策效果，取得经验后，再向全国推广。
一旦这个制度建立起来，现在政府行政部门的很多职能（特别是在土地指标分配方面的职能），就不再是必需的。国家土地联储机构将会取代行政部门，在宏观经济调控中扮演一个更加重要的角色。 |
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