（根据在就业促进会2010-07-09研讨会上发言整理） 

内容提要：十二五期间经济增长和就业形势将面临下行压力。在增长率较低的情况下，优先保证就业增长尤为必要。在这方面首先需要继续扩大内需，但重点应从扩大投资转向调整收入分配和推进体制改革，以启动国内消费。第二，发展服务业对就业意义重大，但服务业的发展有赖于解决城市化中的一系列政策问题。第三，小企业在就业方面占了大半壁江山，但小企业经营环境亟待改善。这些问题的解决对改善就业和经济长期发展都至关重要。

    “十二五”时期将是我国经济结构转型的一个关键时期。在这个时期，我们的经济增长和就业形势可能会面临一系列的挑战。我们过去一个时期的经济增长，具有一个明显的特点，即基本的制约因素不在供给方面，而是在需求方面。我们的劳动力和资本供给都是比较充裕的，要素供应即使有一些制约因素也都不是不可逾越的；增长和就业面临的制约实际上主要来自需求方面。而在需求方面，“十二五”期间我们会遇到什么问题呢？

首先，欧美国家在后金融危机时代将面临结构调整，尤其是美国，过去过度消费，储蓄不足；未来需要压缩消费，增加储蓄；欧洲国家也仍然存在相当严重的经济问题。因此金融危机的影响不会很快过去，也不排除出现第二波下行的可能性。再加上人民币升值、我国国内工资成本上升的必要调整、世界各国的贸易保护倾向抬头等一系列因素，会使我们今后的出口增长面临制约。我认为在可预见的未来，或者说在“十二五”期间，我国出口不可能继续保持20%以上的超常增长。可能今年例外，因为有去年出口下降、基数低的因素，因此出口相比于去年将会有较大幅度上升。但今年以后，这种情况恐怕不会再持续下去。

一个时期以来，我国的经济增长对出口拉动的依赖过强。进入21世纪以来，我们的净出口占GDP的比重急剧上升，从两个百分点上升到八、九个百分点，这意味着我国的经济增长越来越依赖净出口的拉动。因此，未来面临的出口约束必然会对我国的经济增长、同时也对就业形势带来相当大的影响。

其次，是投资高速增长对经济的拉动能否持续。我们国家存在过度投资的问题，关键在于储蓄率过高，消费率过低。我国的最终消费率已经低于50%，储蓄超过了消费。大量的储蓄带来了充裕的投资资金，因此形成了投资快速增长的局面。在2005—2009这五年中，全社会固定资产投资的增长，扣除价格因素后平均每年增长22.9%。而消费增长相对缓慢，实际上低于GDP的增长速度，因此消费在GDP中的比例是逐渐下降的趋势。去年一年，为了应对金融危机，投资对增长的贡献率更是上升到92%。

从需求角度而言，投资和消费同样拉动经济，但是投资过快增长，长期来看会带来一系列问题。由于消费和投资增长不同步，因此投资带来的生产能力迅速扩大就会面临消费需求不足的制约，因此不断地形成过剩的产能。我们在不断地靠扩大投资来拉动经济，而另一方面又不断地形成产能过剩，最后不得不再靠政策调控来消灭过剩的产能，这样一个循环实际上造成了大量的浪费，是不利于经济可持续发展的，也是不可能长期维持的。

所以，根本上讲，我们现在面临的问题是过多地依赖投资和出口拉动经济，它们对经济增长的贡献占了主要的部分，而消费增长相对疲软，这样就造成了结构失衡。在这种情况下，只有通过一系列的政策调整，促使消费比重回升，适度降低储蓄率，改变目前的需求结构，才能使得经济增长走上一条可持续发展的轨道。

但是这个任务恐怕不是短期内能够完成的。当然，最近几年政府进行了很多政策调整，已经看到了效果。这包括改善社会保障，改善公共服务，增加转移支付，改善低收入居民的生活条件等等。在这些方面的确做了不少事。也由于这些努力，最近一两年消费增长速度加快了，即使在金融危机时期也保持了较快的消费增长。但是，从根本上来说，消费率过低的状况并没有根本改变，问题还远远没有解决。

我们过去一个时期扩大内需的政策，主要重点是在投资方面。宽松的货币政策和积极的财政政策主要结果都体现在投资扩张上。但持续地靠扩张性的财政和货币政策来拉动经济，或者会造成通货膨胀，或者会导致资本市场的泡沫，包括股市或者房市的泡沫。而且由于存在过度投资、存在产能过剩的制约，扩张性政策对经济的拉动作用会逐渐减弱，负面作用会逐渐上升。

当我们面临国际市场需求疲软，出口增速下降，同时未来不可能持续地靠扩张性投资拉动经济，而消费的增长在短期内又不足以替代投资和出口增速放缓的时候，会出现怎样的情况呢？在我看来，“十二五”期间经济增长和就业形势将必然面临明显的下行压力。

这种情况下，就业优先的政策非常重要。因为经济增长在一定程度上放缓是难以避免的，我们的政策目标应当接受这一现实，而不是硬要用持续的、强力的扩张政策把增长率拉到金融危机以前的水平。然而经济增长率下行，并不必然意味着就业同步放缓或者下降。在就业和增长之间，尽管有密切的联系，但并不是一一对应的关系。因此有可能在经济增长速度相对较低的情况下，通过一系列政策调控措施，来优先保障就业。特别是在“十二五”期间，就业目标比经济增长目标更加重要。一个时期以来，经济增长一直保持在10%左右甚至10%以上。但在未来几年中，我们能否承受一个8%到9%之间的增长率呢？我认为一个相对低一些的增长率是可以承受的，但需要应对的关键问题在于避免增长放缓带来就业停滞或下降，要在这个期间继续保障和扩大就业。

在保障和扩大就业方面我们能够做什么？首先，扩大内需仍然是第一位的。否则未来的经济增长和就业都很难保障。但扩大内需的内容需要调整，不是主要靠投资，而是要通过一系列的政策措施和体制改革来解决结构失衡问题，促进消费回升。在这方面，改善公共教育、医疗、保障性住房，健全社会保障体系，扩大转移支付，通过调整最低工资来保证工资水平的适度增长，都是必要的措施。这些方面的改善肯定有利于促进消费回升，因此也有利于经济增长和促进就业。但仅仅这些还不够。还有一系列影响收入分配的体制因素也需要考虑，因此需要推进财税体制和政府管理体制的改革。这些制度因素是对改善结构、提升消费、以及促进就业有间接影响的因素，但又是非常重要、非常关键的因素。

另外在就业政策方面，还有很大的空间；其中有两、三个方面是可以重点考虑的。第一，我国服务业的发展仍然相对滞后。服务业总的来说，劳动密集度高于工业。服务业发展慢，就会影响就业。而服务业的发展又依赖于城市化的进展。我国的产业结构向工业倾斜，城市化程度与工业化程度仍然不够协调，这在很大程度上影响了服务业的发展。所以，改善城市化政策，就意味着促进服务业发展，也就意味着扩大就业。

第二，在城市化政策方面有一系列问题要解决，一个突出问题是要解决农民工进城安家落户的问题。我国现在城市化率只有46%，要达到像发达国家那样70%—80%的城市化率，还要有4—5亿农村人口进城。但现在已经进城打工的1.5亿农民工，多数还不能把家带来，还必须把父母、儿女留在农村；因为工资太低，生活费用太高，特别是没有住房，没有社会保障，孩子在城市上学有困难，上了学也不能参加中考、高考，享受不到城市居民的福利待遇，有时候还受歧视。这样一种状态，不能说是健全的、健康的城市化。未来必须解决这个问题。而要让4、5亿农村居民真正转变为城市居民，必须给他们提供条件，让他们能够在城市安家落户，享受城市居民的待遇，完完全全地转变为城市人，这方面需要做的事情很多。

比如说城市住房问题，现在廉租房覆盖率太低，一些保障性住房远远没有做到应保尽保，而且存在不公平的分配。今后的住房政策应该两条腿走路，中等以上收入居民主要靠商品房（但也取决于过高的房价能否压下来），中等以下收入居民主要靠保障性住房，尤其重要的是廉租房。未来的廉租房政策应该把农民工的需要考虑在内。围绕着住房政策的调整，会产生一系列的需求和就业机会，比如说建筑业、餐饮业、生活服务业等等一系列相关产业。围绕着大批转移人口在城市定居，服务业会有很大的发展空间，也会提供大量就业机会。

我们在讲到服务业发展的时候，还不能把眼光只局限在像餐饮，零售商业这样一些传统的服务业。现在医疗、教育、文化、艺术、出版、传媒、金融等等领域，进入障碍都比较多，门槛比较高；特别是对民营机构的进入，存在很多有形或无形的障碍。民营和公营机构之间的竞争条件不平等。这些都影响了产业的发展和就业机会。还有一些市场中介组织，例如行业协会，没有发展起来，这些对第三产业的发展和就业都是有影响的，对整个经济的效率也有不良影响。

第三，现在的一些政策环境不利于发挥劳动力的比较优势，不利于小企业的发展。国家的产业政策注重鼓励高新技术产业，地方政府热衷于资本密集型的大项目投资，而对小企业，特别对是所谓“规模以下”（即销售额500万元以下）的小企业，则缺乏关注。这些小企业基本上处于自生自灭状态，得不到各地政府的重视，有一些阻碍这些企业发展的关键问题长期得不到解决，比如说像小企业的融资问题。除个别地区外，我国的小型民间金融机构一直没有发展起来，这在很大程度上影响了小企业的发展。有些政府监管人员，政府官员以权谋私，也给小企业的经营造成了额外的负担，这些实际上都构成了小企业经营环境的一部分。

小企业提供了我们国家70%以上的就业。按照上一次经济普查的数据，在工业中，仅规模以下的小企业和从事工业的个体户就占到了全部工业就业的44%，估计在服务业中这个比重还会更高。所以在整个就业中，规模以下小企业担负的就业可能占到半数左右。对就业来说，这是一个非常重要的部分，在政策上必须给予充分的重视。