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| 2009年国家出台的十几个地区发展战略评析 |
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2010-1-16 10:52:00 |
一、2009年国家密集出台十多个“国”字号战略规划的基本意图和重要意义
2009年国家先后出台了《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008-2020年）》、《横琴总体发展规划》、《推进上海加快发展现代服务业和先进制造业，建设国际金融中心和国际航运中心的意见》、《关中-天水经济区发展规划》、《江苏沿海地区发展规划》等十多个“国”字号战略规划，基本意图在于开创未来低碳经济时代中国区域经济发展的新道路、新模式。制定和实施这些战略规划的实质是政府的一种“战略创新”行为，表明中国政府在新的经济发展发展阶段刚刚开始时，根据对金融危机后世界经济和中国经济发展的基本趋势、重要特点的全面分析和科学预见，以制定一系列创新性的区域战略规划来把握新的发展机遇，争取新时期经济发展的主动权。
中国经济经历了过去30年的高速增长后，以2008年爆发的世界性金融危机以及中国政府采取一系列应对危机的措施为重要分界线，标志着旧的发展阶段的结束和新发展阶段的开始。中国在以往的30年间实现了由计划经济向市场经济的转轨，在经济体制改革的推动下保持了持续的高速增长，但也越来越明显地暴露出了旧阶段的经济结构、发展方式、发展战略模式和体制不完善状况既不能适应国内经济持续发展的需要，也不能适应世界经济的新变化、新发展趋势等突出问题，表明旧的经济结构、发展方式、战略模式和体制不健全状况已经到了非改不可的地步。调整经济结构、改变旧的发展方式、创新战略模式、继续推进改革等工作千头万绪，尤其是在金融危机的猛烈冲击之下，面对复杂的国内外条件和经济社会的发展变化，需要通过尽快制定包括各类地区的发展战略规划在内的综合性措施，既有效地克服短期内金融危机带来的困难，又以科学的预见性探索并完善长期可持续发展的重要政策和新的发展道路、战略模式以及新的体制、机制。2009年出台的十几个区域发展战略规划，就是出于这样的战略意图和战略目的，在区域发展的许多方面进行了积极、有效的探索，以图对今后各类区域以致全国的科学发展做出有重要意义的指导、引导和示范。
2009年中央出台一系列地区发展战略规划的重要意义可以广阔为以下几方面：
第一，积极应对金融危机的冲击。十几个区域发展战略规划的出台首先是出于应对金融危机的需要，力求通过对全国有代表性和有典型意义的一些区域发展战略思路的革新和战略目标、战略重点、战略方式的调整，配合国家应对金融危机的财政政策、货币政策和投资措施，有效扩大内需，遏制经济下滑趋势，在较短时期内促进经济增速回升，是中央应对金融危机的“一揽子计划”的主要组成部分。
第二，对不合理的经济结构进行战略性调整。2009年出台一系列区域发展战略规划是中央对全国经济结构进行战略性调整的重要措施之一。此前，中央曾连续出台了对新疆、青海、宁夏、广西（北部湾）等省区发展的特殊政策和战略规划，以及十大产业振兴规划等，都是针对产业结构低度化、资源型或高碳产业比重过大、许多产业产能过剩、新兴战略产业过于薄弱，消费对经济增长贡献不足、收入分配结构不合理，地区间发展差距过大等结构问题，促进经济结构的转变。经济结构不合理是长期发展过程所积累的矛盾，并且与传统体制、工业化水平、区域发展能力等问题交织在一起，久调而不能到位。但在2009年，借助金融危机的冲击，通过出台重要的区域战略规划和其他措施，加大结构调整的力度，可以说是将坏事变成好事的一种策略，能够收到事半功倍的效果。其中如将传统的过分依赖资源和投资的结构调整为低碳型和消费主导型结构，促进消费增长、提高全社会消费水平，以及加快沿海地区向内地转移劳动密集型产业、重点发展现代服务业和先进制造业、实现产业结构较快升级等，显然是正当其时的。而且，这些规划也为今后陆续制定和实行更加严厉而具体的结构调整措施发挥着战略性的指导、引导作用，使各地区、各行业主动贯彻落实国家调整经济结构的各项政策措施，目标明确地控制产能过剩行业的新开项目，积极发展新能源、智能网络、生物技术、新材料、先进制造业等新兴战略产业，创造性地改变高碳经济时代形成的产业结构和产业链条。
第三，改变粗放的经济发展方式，尽快实现传统经济转型。过去30年的高速增长，其 “高速”中一直是有“水分”的，这种“水分”就是增长方式的粗放型、高成本，表现为经济增长过分依赖投资和出口，过分依赖廉价的自然资源、土地、劳动力等要素投入，并且在社会事业发展、生态环境保护和自主创新能力的培育、建设等方面欠账越来越多，使高速增长效果的很大一部分被低效益、低质量和多方面“欠账”的负面效果所抵消。虽然近十多年来一直强调要转变这种粗放型的增长方式、发展方式，但收效不大。金融危机的爆发对转变粗放型发展方式形成了一种强制性的推动力，中央正是顺应这种推动力的作用，通过制定、实施区域发展战略规划，以及配套采取的其他措施，因势利导地指导、引导各类区域主动实现经济转型，由粗放型转变为集约型，由高碳型转变为低碳型。
第四，探索并逐步完善低碳经济时代的发展战略模式。金融危机加速了低碳经济时代的到来，而低碳经济时代的到来对世界各国、国内各类地区以致全国总体的发展战略模式提出了严峻的挑战。低碳经济意味着一种新的产业革命的发生和新的经济形态的到来，酝酿着从生产力到生产关系，从生产、流通到分配、消费等社会经济各个领域的重大变革。高碳经济时代行之有效的战略模式，在低碳经济时代普遍地不适用了。因此，不论是从应对金融危机的短期需要来看，还是从后危机阶段开始的低碳经济时代的长期发展来看，尤其是后者，各类地区以致全国总体的发展战略模式都需要实现重大的创新甚至根本性的转变。包括国家整体在内的区域战略模式的创新与科学技术领域的自主创新、体制改革领域的制度创新、政治领域的政策创新和思想领域的理论创新等，构成新时期经济社会的全面创新，其中战略模式创新是实现经济社会全面创新、获得低碳经济时代发展主动权的关键环节。哪个地区、哪个国家的战略模式创新水平高，获得成功早，它在低碳经济时代就有更大、更多的发展主动权。2009年出台的诸多区域规划，将区域战略升级为国家战略，既是这些区域进行战略转变和战略创新的重大举措，同时也是国家总体战略模式创新和转变的问路之石和重要基础条件。这些区域战略规划立足各地区的区情条件，重点支持各类区域的优势产业形成和发展，引导重要产业在区域之间合理地聚集和扩散。有的规划是引导、促进沿海发达地区依靠优越条件，重点发展现代服务业和先进制造业，加快经济转型、结构升级和继续发展，有的规划则是促进中西部地区形成新的优势和新的产业聚集区，注重发展生态经济、循环经济，还有的规划是促进边疆和少数民族地区发挥特殊优势，成为新的增长极。这些规划的共同特征之一，就是突出战略创新，形成低碳经济时代的差别化、特色化、优势化区域战略模式。这些规划的实施，将进一步推动各地区特色优势产业的发展和战略优势的形成，深化地区之间的分工，提高地区经济的专业化程度，发展地区间贸易、增强地区之间的协作与合作，改变长期存在的地区之间产业结构趋同、发展战略雷同的弊端，为全国各类区域的协调发展奠定基础。可以预见，今后国家在继续制定和实施类似的区域发展战略规划的基础上，将形成创新性和综合优越性更强的国家总体战略，指导、引导全国经济社会在未来时期获得更加成功的发展。
第五，继续深化体制机制改革，进一步建立、健全适应低碳经济时代新的发展要求的经济、政治、科技、社会等领域的体制和机制。新时期的成功发展、新的战略的实施必须有新的、更加健全的体制和机制做保障。2009年出台的诸多战略规划，都不同程度地包含着推进改革、建立健全新体制、提高市场化水平的内容。事实上，在此之前的2005年到2008年，中央先后出台过以推动区域综合配套改革为宗旨的一系列规划和指导意见，如国务院批准上海浦东新区、天津滨海新区和深圳市为全国综合配套改革试验区，批准重庆市和成都市为统筹城乡综合配套改革试验区，以及武汉城市圈和长株潭城市群“两型”社会建设综合配套改革试验区等，旨在以综合配套改革的目标和措施促进上海、天津、深圳等沿海城市从行政、金融、科技、涉外经济等方面探索和形成新的体制、机制，培育新的发展优势，为全国的改革、发展带好头；促进武汉和长株潭在城市群发展方面探索改革和发展的新经验，重庆、成都在城乡一体化方面探索改革和发展的新经验。2009年密集出台的战略规划，是此前出台的改革方案和改革意见的继续，同时在拆除条块分割和地方保护的藩篱、促进全国统一大市场形成、进一步推动收入分配体制、社会保障体制、财税和金融体制、投资体制、科技教育体制改革，提高改革的配套水平和改革与发展之间的协调水平等方面前进了一大步，体现了改革为发展铺路、发展呼应改革、改革与发展相辅相成的一以贯之的政策精神。
二、如何看待2009年国家针对西部地区的几个战略规划
西部地区的发展状况直接关系到全国区域经济发展的协调与否。探索新时期全国和各类区域经济发展的新战略模式，自然必须有西部重要地区的发展模式在内。从2007年6月到2008年11月，国务院陆续批准了重庆市与成都市为统筹城乡综合配套改革试验区，批准、下发了《关于进一步促进新疆经济社会发展的若干意见》、《广西北部湾聚居区发展规划》、《关于进一步促进宁夏经济社会发展的若干意见》和《关于支持青海等省藏区经济社会发展的若干意见》，出台了支持西部省区有关地区发展的一系列特殊政策和战略规划。2009年出台的《关中-天水聚居区发展规划》、《应对金融危机保持西部地区经济平稳较快发展意见》和《甘肃循环经济总体规划》，是中央制定和实施支持西部地区发展的政策和战略规划的继续，表明中央实施西部大开发战略的政策内容在应对金融危机和适应后危机时期新的发展要求方面进行了重大的创新和发展。
中央对西部几个重要地区给与的政策支持并将其改革和发展规划提升到国家战略的高度，起到了推动西部地区重要增长极形成、发展的战略作用。
建设西部地区的增长极是中央实施西部大开发战略的重要政策和重要的规划内容。“十一五”西部大开发规划就提出，要“鼓励和支持有条件的重点经济带、重点城市率先发展、集聚发展，加快培育和发展有资源、有市场、有效益的特色优势产业”，使“重点经济带的集聚效应得到发挥，中心城市的辐射和带动作用明显提高，重要资源富集区建成一批优势资源开发及加工基地，重点边境城镇地区开发开放，培育和形成新的增长点”，要求以增长极的聚集发展带动西部地区的新型工业化和经济社会协调发展，为西部大开发的战略模式创新提出了新的思路。
2009年及前一两年中央出台的支持西部重点地区推进改革、加快发展的政策和战略规划，发挥了促进西部地区多种增长极和增长极体系形成、发展的战略作用。关中-天水地区和成渝地区是西部最主要的城镇密集区，北部湾地区是西部唯一的沿海城镇群和泛北部湾国际经济合作区的龙头地区，宁夏的宁东地区特别是以兰州为中心的黄河上游地区是国家重要的能源、化工、装备制造业基地，国家对这些地区实行特殊的支持政策，将其发展列入国家战略之内，旨在推动其更快发展成为各具特色的区域增长极。西部地区是地域面积广阔、自然和经济社会条件复杂多样、各地区发展水平差异很大的特殊区域，这样的区域要以尽可能快的步伐改善基本的生产和生活条件，实现经济繁荣和社会全面进步，不能依靠单一的、零散分布的、传统式的增长极来带动，必须把建设结构合理、功能健全的增长极体系作为战略重点和战略突破口，形成经济增长迅速、信息化水平高、高科技产业和循环经济占主导地位的增长极体系，带动西部地区经济结构的合理化和产业结构高度化。这就要求在西部各类经济实体和各类地区中，选择经济基础好、地理位置优势强，人口和产业、城镇较密集，交通、通信、供水等条件优越的地区，建设适应各类地区发展需要的各级各类和多种多样的经济增长极，促进重要经济要素高度集聚并进行以创新为核心的“要素组合反应”，在要素组合反应中产生新的生产力和更高的经济社会效益，形成经济的高增长、强关联核心地带；以这种地带的强劲发展为主导力量，辐射和带动周围越来越大的地区实现资源的高水平开发和高质量发展，较快实现新型工业化和高度信息化、知识化的目标；要建立健全新的体制和机制，加强对各级各类增长极的改造、提升、组织、协调，建立和发展不同层次、不同性质的增长极之间的经济和技术联系，改变传统式增长极孤立、分散、粗放式发挥极化功能的弊端，逐步形成结构合理、功能互补、极化发展与协调发展恰当结合的、覆盖西部地区全局并与东中部地区增长极网络连成一体的增长极系统。
不论是西部地区还是全国，都需要大力发展循环经济，因而必须有发展循环经济的增长极。在大区域范围发展循环经济所涉及到的问题极为困难而复杂，但选择一两个省进行试验和试点，取得经验后在全国范围内推广，不失为解决这一问题的有效途径。选择甘肃省作为发展循环经济的示范、试点地区，是中央在2009年制定的诸多国家级区域发展战略规划中最引人注目的举措，也是国家在后危机时期下大决心将经济发展转入到低碳经济和循环经济轨道的重要标志。
循环经济是以采用先进科学技术为基础，以资源的综合利用和清洁生产为重点，坚持低投入、低消耗、低排放、高效率、高综合效益和可持续发展原则，在生产体系中注重从源头减少废物的产生，尽可能实现废物资源化和再生资源回收利用，最终实现资源的循环利用和污染物的少排放、零排放为目标的经济发展模式。甘肃多数地区自然条件严酷，生态环境脆弱，经济发展、人口增加与环境承载能力之间的矛盾十分尖锐。在甘肃探索并逐步形成较为成熟的循环经济发展模式，不仅对甘肃地区经济走出困境有着重大而深远的意义，而且对全国经济实现战略性转型有着重要的示范作用。甘肃工业结构具有超重型的特征，传统能源、矿产、冶金、重化工产业在全部工业中的比重占80%以上。发展循环经济困难最大的是工业领域，尤其是在能源重化学工业各行业实行清洁生产、发展循环经济，面临大量的技术难题、投资问题、企业经济实力问题、企业搬迁和产业园区建设问题，以及如何解决发展循环经济与保持经济正常增长的矛盾等问题。
甘肃发展循环经济也有许多有利条件。甘肃在核能、风能、太阳能、生物质能和水电等清洁能源资源和能源产业方面具有独特的组合优势，是国内发展多种新能源产业并追求其良好结构效益的理想地区。因此，发展循环经济可以从能源产业领域率先取得突破，将甘肃建设成为全国的新能源产业基地和能源结构调整、优化的示范基地，形成以核能、风能、太阳能、水电为主体，常规能源（煤炭、石油、天然气）的清洁化改造为辅助的先进能源产业体系，优先革新能源产业结构，追求多种能源资源和能源产业合理组合的最佳结构效益。集中对煤炭、石油、天然气和火电等传统能源产业进行清洁化改造，增强传统能源产业的新优势，有效支持核工业、风电、太阳能等新能源产业的成长、成熟和壮大，形成新能源产业与传统能源产业良好匹配、相互促进。发挥核电和清洁火电弥补风电、太阳能、水电等清洁能源间歇性缺陷的功能，保证多元混合型电源稳定地供应电力。加强新能源技术、特高压和智能型电网技术、储能技术的研究开发，努力跟踪国内外能源技术发展的前沿领域，有效降低新能源成本，提高新能源产业的市场竞争力，在保证本省能源供需基本平衡的基础上，扩大以新能源为主的电力外送规模，形成以新能源为主的产业优势。用大约20年时间即到2030年前后，在全国率先实现能源生产清洁化、能源结构新型化、能源产业现代化，探寻出能源革命的成功道路。发挥新能源产业的前向、后向和侧向产业关联效应，直接和间接带动能源使用行业、能源装备工业和能源技术研究开发、能源基础设施产业的发展和清洁化改造。推动能源使用行业的技术革新，带动新能源汽车制造、新能源建材和新能源建筑、储能产品、智能型输变电等新兴产业发展。在新能源产业快速增长的支撑下，主要依靠技术进步和广泛使用新能源来改造、提升、发展资源加工业，扩大利用周边省区和国外的重要矿产资源和其他资源，强化对传统能源、原材料产业的改造和提升，发展效益高、技术先进、清洁化的石油加工、化学工业、有色金属、黑色金属等原材料产业，同时培育发展新材料产业，提高资源加工深度，相应地提高产业的人力资本密集水平，形成稳定的清洁化产业深加工优势，建成国家重要的原材料和新材料产业基地。发展石油化工装备、新能源工业装备、电力和电器设备、军工设备、新能源汽车、电子、环保设备等先进装备制造业和农产品加工、医药等产业，实现这些产业的清洁化改造。
甘肃发展循环经济，要在进行各类循环经济试验、示范和总结、提高试验、示范经验的基础上，制定和实施省域内各级各类循环经济系统的建设规划，组织实施庭院、村、乡（镇）、县（市）、地（市）、省（市）、企业、产业、城市社区、工业园区、流域等各级各类循环经济系统的建设工程。在建设多种类型和大量小片地区循环经济系统的基础上，推动各种类型的循环经济系统连环、连片发展，通过实施生态环境恢复和建设的大中型骨干工程，集中改造高消耗、高污染的企业、行业和城市，有效解决沙漠化、水土流失、干旱缺水等重大环境问题。在三五十年或更长的时期内，依次经历循环经济的初级阶段、中级阶段、高级阶段，最终形成全省经济、社会、生态复合型良性循环机制和具有各地区特殊优势的高度信息化、知识化、现代化的循环经济体系。
三、我国区域经济协调发展的出路和对策
我国区域经济协调发展的基本途径，是深化区域之间的分工，发展区域间的合作、协作和经济社会联系，提高各类区域的一体化发展水平。主要对策有：
第一，创新和完善区域经济社会政策。针对区域经济社会发展的突出问题和潜在问题，制定和实行有创新性的、行之有效的区域政策，不断完善区域政策体系，有效解决区域市场分割、欠发达地区发展能力薄弱、地区间发展差距扩大、地区之间竞争条件不平等、边远地区基础设施建设滞后等突出问题。
第二，创新区域战略模式，探索各类区域的成功发展之路。按照2009年连续出台诸多地区发展战略规划的基本思路，继续推进区域战略创新，支持、鼓励各地区在深刻认识本地区区情条件和国内外大环境变化趋势的基础上，创新发展思路，创造性地制定和实行科学的、有远见的地区发展战略模式，指导、引导各类地区增强特色优势，形成特色发展道路，在区域分工体系中选择和占据有利分工地位，获得最佳发展效果。
第三，建设增长极体系，追求区域极化发展与相对均衡发展相统一的协调发展效果。支持、鼓励各个地区建设聚集效应好、带动功能强大的增长极，增强增长极的创新机制和竞争优势，形成地区经济快速增长的源泉。改造、提升传统式增长极，促进大区域范围内形成形式多样、相互间具有一定结构关系的增长极群或增长极体系，包括企业式增长极、行业式增长极、产业集群式增长极、中心城市式增长极、城市群式增长极、经济轴带式增长极、区域经济网络式增长极，以及高科技主导型增长极、循环经济或生态经济增长极、知识经济增长极等，使各类增长极的优势功能得到充分发挥、局限性得到相互制约。 |
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