在城市化高速发展阶段，土地和货币类似——都具有储蓄、流通、交换、保值等功能。通过货币供给的控制抑制经济过热，已经具有了比较成熟的操作手段，但这只管住了问题的一半——土地供给机制还非常粗糙。目前中央政府的土地供给操控只有“刹车”和“全速”两档，土地供给的主动权几乎完全操纵在地方政府手中，这同现代中央银行制度建立之前的货币供给非常相似。国家土地准备金制度的建立，则可提供“变速”或“换档”。这样的制度工具，可规范地方土地“准通货”的发行，使宏观调控不再“只降烧、不消炎”。 

最近一轮地方政府固定投资热，很大程度上是靠土地收益支撑的。根据国家的法律，土地并非为地方政府所独有。1994年财税制度改革，中央和地方把税收的权益彻底分清了，但是土地这一块的产权则仍然没有分清。现在的实际情况是，谁先开发了，土地的产权就是谁的。结果，各级政府——村乡镇县和城市——都在以各种名目圈地（如各式各样的开发区）。

由于城市政府天然的区位优势，于是在这场土地利益争夺中得到最大的好处。而在中央政府层面，土地供给操控只有“刹车”和“全速”两档，后果自然是“一管就死，一放就乱”。城市高速发展阶段，城市郊区大规模城市化甚至平地建设新城都是正常的。问题是，目前的机制无法判定那些开发区是真正有效率的。一整顿开发区就只能不分青红皂白，全部打死。好一点的办法仅为根据不同的级别区别对待。而事实上，有些国家级的开发区，未必经营得好，而有些低级的开发区却可能异军突起。

最近中央政府出台的一系列政策，实际上还是沿袭这条老路。耕地征用冻结和审批权限上收就是如此，为了打击超出实际需求的耕地圈占，结果连经济发展真实的用地需求也一并冻结。中央银行提高准备金和利率更是一把典型的“两刃刀”——对经济中过热和偏冷的部门“一视同仁”。现在，我们迫切需要设计一个制度工具，既能够根据宏观发展需要，经常地“变速”或“换档”，避免采用“一刀切”，同时，又能将房地产的调控与其他宏观经济的调控（利率、准备金）分开，通过“精确制导”，以副作用最小的方式，对经济中出现的局部病灶快速地加以切除。

土地“准通货”失控折减货币政策“疗效”

在高速城市化阶段，一级土地市场释放出土地和释放出货币具有类似的效果。由于常规发展经济中一级土地市场比重很小，从而被一般宏观经济分析所忽略。在高速扩张的城市，地方政府往往缺少货币资产，原始土地由于需求的稳定而被市场广泛接受，这样，级差地租最大的原始土地，常被用来作为支付手段：基础设施的建设者带资建设，政府则许诺将开发后的土地作为补偿。

同常规经济不同，城市化高速发展阶段，原始土地具有很好的流动性，因此成为多数建设者可以接受的支付手段。由于土地与货币之间存在的这种替代作用，也使得高速城市化过程中的货币政策效果不彰——只要建设者愿意接受土地（往往价格很低）作为支付手段，即使地方政府无法从银行获得货币，投资行为也依然可以发生。此时，提高利率和准备金率的效果，就会被地方政府发行“土地”这种准货币的行为所折减。实际上，以土地作为抵押品，已经成为地方政府扩张信用最主要的途径。

很明显，如果中央政府不能控制这种“准通货”的发行规模，货币政策的效果就会打折扣。那么，如何对土地供给规模进行控制？在这方面我们可以借鉴中央银行控制市场上货币流通总量的做法。中央银行在控制市场货币供给规模时，最有效的金融工具之一就是准备金制度。中央银行通过要求商业银行缴纳不同比例的准备金来控制总的货币发行规模。类似地，我们应该在一级土地市场上建立国家土地准备基金，规定所有的土地都必须按照面积支付耕地补偿金。这样，地方政府就像商业银行，每开发一定面积的土地，都要额外支付一笔费用给国家以获得耕地转换额度。

建立了土地准备金制度，国家就可以根据经济发展的实际需要，调整耕地补偿金：当经济过热时，提高补偿金的门槛；反之，则降低补偿金的数额。例如，如果土地方开发的净利润为8万元，那么每亩耕地转换的中央补偿金超过8万元时，地方政府就会停止土地的征用和开发；反之，如果低于这一数额，地方政府的开发就有利可图。这一额度根据土地收益的不同，在不同的地方不同的项目会有所不同。通过这个途径，市场就可以自动鉴别出哪个开发区是真正有实力的，哪个开发区的目的是为了圈地。因为耕地转换额度必须提前购买，低效益圈地的成本和风险会显著增加。通过这个机制，中央政府在调节土地供给规模时，可以在不同的挡位连续地进行微调——经济过热时提高准备金的价格，反之者降低耕地转换的门槛，而不是像现在这样，被迫采取全国“一刀切”的土地供给政策。

土地准备金制度可平衡区域发展差异

土地准备金制度为国家在高速城市化阶段调节宏观经济提供了一个新的工具。其核心目标是校正扭曲的市场信号。一旦地方政府获得真实的市场信息，就会将其投资的规模，自动限制在一个合理的水平。

现在，中央银行的准备金已经提高到7.5%，只剩下提高利率这个最后的杀手锏。由于央行的货币政策没有考虑到房改的财富效应，货币供给已经偏小，一旦利率开始提高，所有行业的营运成本都会提高，非典之后放松银根出现的企业债务下降、利润上升的良好局面就会重新出现逆转，从而导致经济的“硬着陆”。面对这样局部过热的经济，中央银行实际上很难做出两全的决策。如果国家能够直接控制一级土地市场的供给，就可以独立于货币政策，直接调节土地这一生产要素的流动方向，达到既能抑制局部经济过热，又不伤害整体经济增长的双重目的。

但这个政策也有一个无法避免的副作用，那就是扩大地区间经济发展的差异：发达地区项目收益高，需要的土地多，支付准备金的能力强，已而会发展得较快快；而落后地区，通过一级土地市场获得收益的渠道就会变窄。随着时间的延伸，区域经济发展的差距就会进一步拉开。

解决这一难题的办法还是通过土地准备金。按照国土资源部的统计，从1987年到2001年，全国非农建设占用耕地3300多万亩，近七成是政府用行政方式征占。如果每亩土地缴纳3~4万元耕地补偿金，国土准备金就可以获得高达近万亿元的收入。同货币准备金不同，这笔基金不用返回地方政府，也不用在土地市场上进行操作（比如回购土地），因此，完全可以作为转移支付，支援落后地区那些无法从耕地转让中受益的农民。

一个效率较高的办法，就是将土地准备金换成教育券，直接发放给落后地区农民用于各种职业教育。落后地区的民间教育产业因此可以迅速发展，从而为发达地区准备更多的高素质劳动。这样，东部城市地区发展越快，耕地占用越多，西部农村地区获得的转移支付就越多，人口迁移越快，耕地减少越慢。发达地区和落后地区因此可以获得均衡的发展。当城市化完成之后，耕地转为城市用地压力大大减缓，国家土地准备基金也就完成了历史使命，并逐渐退出经济操作过程。

宏观调控切忌“只降烧、不消炎”

国家土地基金相当于土地发行的“中央银行”，它的设计与目前国家工商税体系中的城镇土地使用税、土地增值税和房产税都不同。这一基金是专门针对一级土地市场设计的，而其他的土地相关税收，则是针对次级土地市场。

一级土地市场与次级土地市场性质有很大不同，其差异相当于印制钞票和透过钞票交易——你可以在货币市场上买卖货币，却不能随意印刷货币。正是因为一级土地市场的这种特殊性，使得所有发达国家，对耕地用途转变的管制，都远比其他土地用途的转变来得严格。最近有一种说法是将转变耕地性质的权利完全下放给农民。其实，即使在最自由的市场经济国家，土地的私有者也无权擅自将耕地转为非耕地。在英国，农场主甚至没有权利不经过规划批准在其农场上建自有住宅。从本质上讲，国家土地基金就是国家和地方在土地资源上的“分税制”：通过动态地调整地方和中央土地收益的比例，调节宏观土地供给，使之与国家经济发展的其他部分保持协调。

市场经济带来的问题，一定要通过市场经济的手段来解决。一个好的制度应该包括两个方面，一是能够提供没有被扭曲、反映市场真实需求的市场信号；二是所有经济主体能够有足够的激励对市场信号产生理性的响应。国家土地准备金制度和我们以前建议的征收不动产税，就是从这两点出发，通过供给和需求两个方面校正价格信号：只要支付了耕地赔偿和国家土地准备金后，地方政府仍然能够获得正的收益，而需求者支付了不动产税后仍然愿意购买，政府投资行为和消费者的需求行为就是合理的。

对于一个经济来讲，热不见得不好，冷也不见得就好，只要市场信号是准确的，经济该冷就要冷，该热就应当热。反观现已出台的许多调控政策（包括“一刀切”的基本农田控制制度），实际上可能进一步扭曲了市场信号——只降烧、不消炎。结果很可能会引出更大的市场混乱，从而要求更多的行政干预。