中国农村以土地为主的基本经济制度与欧美国家之根本不同，在于这个制度体系依存于典型的东亚小农村社经济。这不仅是研究中国农村问题的基本常识，也是中国的农村政策只能吸取东亚经验而不能参照欧美模式的前提。

　　遗憾的是，无论政策理论界还是法律界，近年来的各种讨论似乎或多或少地忘记了这个基本前提，一再重复常识性错误。这就是我不得不一再从常识谈起的原因。

　　一、土地的双重功能是怎样形成和演变的？

　　我的研究已经说明，农村推行大包干主要是“政府退出”的结果。这以后，由于与分散农户之间交易费用问题决定的制度成本太高，国家事实上不再承担农业投入和农村公共品开支。造成农民的社会保障转由村社承担；村社则以向成员分配集体所有的土地来体现对成员的保障，这样就形成了土地的双重功能。

　　在土地制度问题上，与西方和其它东亚发达工业化国家和地区的最大不同，就是中国农村土地承载着农业生产与农民社会保障的双重功能。而且随人口增加，这种双重功能正在演变为“保障重于生产”。

　　1．土地承载着生产与社会保障的双重功能。

　　目前，我国人口已增加到12.9533亿，人均耕地减少到约1.2亩，而且，由于人口分布不平衡，我国有1/3的省市人均耕地不足1亩，有666个县低于联合国制定的0.8亩的警戒线，463个县低于人均0.5亩的危险线。这些数据足以表明，中国农村的耕地不仅具有双重功能，而且越来越多地转变为以承担农民的生存保障功能为主。但随着社会宏观形势的变化，双重功能之间的矛盾逐步产生。

　　在上世纪80年代，这种矛盾的表现之所以并不明显，原因是当时乡镇企业的高速发展带动了劳动力的非农就业。

　　从90年代开始，由于税收、金融、环保和社保等宏观政策的重大变化，乡镇企业带动就业的能力大幅下降。到90年代中期，每年只能解决300万人的非农就业，到90年代后期，特别是1997年后，随着宏观经济的治理整顿措施连续出台，乡镇企业大规模私有化改制之后以利润最大化为唯一目标，不能再承担解决农村人口的非农就业的任务，反而连续减少了1000万职工。再加上城市经济的不景气，非农就业机会大量减少，农业劳动力每年增加约200万；更多的农民不得不依靠土地获得基本保障和收入，因此矛盾开始突出。

　　2．土地征用过程中人员安置矛盾十分突出。

　　在传统计划经济体制下，农村欢迎征占土地，因为所有被占土地上的人口会由国家包下全部就业和福利保障。进入市场经济以后，城市就业和保障体制发生根本变化，土地征占不能再解决农村人口转移和劳动力的安置，各种矛盾甚至演化为直接冲突。

　　一方面农村人口和劳动力大幅度增加，从80年代初期到90年代中期农村人口增加了1个多亿，舆论也普遍把8亿农民的提法变成9亿。另一方面，因城市化、工业化的速度不断加快，土地占用越来越多，而农业人口转移却相对减少。据我们课题组完成的3个研究，80年代平均每一份土地被征用，能带动1.2份农业人口转移，而90年代这个比例已降到0.8。

　　因为土地不断被征用而人口却未转移，使土地双重功能的矛盾更加突出。

　　3．土地征用中土地增值收益分配不公导致腐败。

　　随着工业化、城市化速度的加快，越是发达地区征用土地，越是表现为农村更大土地收益的损失。

　　由于农民仍然按照当时三项费用补偿，所以根本得不到土地从第一产业向第二、三产业转移的增值收益。农民的“保命田”被“剥夺”，却没有获得相应的“保命”条件。之所以在土地征占过程中形成大量腐败而且屡禁不止，就是因为在现行制度条件下，土地占有者与权利部门能够以国家的名义，通过设租、寻租获得增殖收益，而人口和社会负担却甩给农村。这种不公平和腐败问题逐渐演化成一种社会冲突，因此矛盾越来越大。

　　4.发达地区和不发达地区土地功能明显不同。

　　农地对于农民的社会保障功能，在发达地区和不发达地区是明显不同的。因此，各地的土地政策也必然有所不同。

　　大多数传统农区属于不发达地区，现在还没有条件把社会保障功能从土地上剥离开来，其耕地上的制度安排还是应该以公平为主。有条件的个别地区或者开发性生产领域，也可以通过流转搞规模经营，但必须遵循农民的意愿。

　　发达地区非农就业的劳动力比例和农民收入中的非农收入比例，都达到了土地规模经营的前提条件，在逐步发展中心城镇和中心村、建立农民的社会保障的条件下，土地制度的安排可以以提高效率为重点，通过规模经营提高劳动生产率，获取规模效益。

　　二、是否能够建立对农民的社会保障制度，在理论及法律上的难点是什幺？

　　1．理论上还没有把农民社会保障作为土地制度的依据。

　　由于以往我们基本上照搬了西方土地经济学的理论，没有把土地对农民的社会保障作为土地经济学的重要理论加以考虑，就缺乏对制度建设的合理性指导。这种结果使得关于制度合理性的讨论和具体的制度设计等，都照搬西方，主要是照搬欧美模式。因此，在这样的讨论、思维基础上建立起来的制度，也当然没有包括土地对农民的社会保障功能，乃至我们现在的相关法律，也是在纯粹把土地作为生产资料这样一个错误的前提下形成的。所以，现行土地制度体系从根本上来说是不合理的。

　　虽然现在国土部门的政策研究人员开始接受农村实际情况，各地政府也在征占土地引发的大量矛盾冲突中，明白了土地的双重功能。但这个“漫长的过程”已经给中国的土地制度建设及有效性等方面造成了极大的损失。

　　2．相关法律也没有确立土地承担农民社会保障的合法性。

　　中国是在没有先建立土地法的情况下而建立土地管理法的，并没有先明确土地的性质和基本财产权属关系。大包干以来，土地基本财产权属关系实际上是以文件形式来明确的。管理法作为子法，在没有母法的情况下，被“克隆”出来，而且是从西方“克隆”出来的。可见现行土地管理的法律制度第一是不合理，第二是也不合法。

　　多年来，我一直在强调土地征占与管理制度的不合法，直到现在，我们试图补一个“物权法”，但还是没有将农民在土地上的生存保障权利考虑进去，还是把土地作为单纯生产功能的、可交易的资产来考虑。因此，进一步的法律建设尽管可能使得土地交易有合法依据，但决不可能合理。如果不合的是少数人的理，尚且另当别论。如果不合的是8亿人的理，还能执法吗？所以现在建立的物权法也是在根本性质上存在值得讨论的问题。

　　三、目前学术界对建立农民社会保障制度的思考是否可取？

　　如何剥离土地对农民的社会保障功能是一个老问题，已经有许多理论和政策建议，其中对决策起重大作用的主要有三种：

　　第一种，通过城市化建立农民社会保障制度。

　　这个思路合乎逻辑。但是，现行的政府建立的对城市人口提供社会保障的帐户都已严重亏损，大多数地方连现收现付都做不到，更何况形成积累帐户。这样连继续维持都困难、需要“国有股”不断减持才有条件对国有企业职工支付的制度，又怎样能够为8亿多农民提供社会保障？从我最近两年在发达地区的调查看，即使政府已经发文要求不分城乡企业统一建立社保制度，实际执行情况也很差；无论企业家还是打工者，都不愿意交纳社保统筹。所以，指望着按照西方的制度照搬一个社会保障的所谓改革，已经被实践证明是不可能的。

　　另一方面的问题也在恶化，如果加快城市化，就势必更多的占用土地。尤其在人地关系高度紧张的地区，即使打算按照传统方式继续通过土地承载农民的社会保障，也越来越不可行。

　　第二种，通过土地私有化制度挤出农民。

　　这个似是而非的“大道理”有很多问题。首先，随着人口增多，土地减少，农村土地越来越多地表现出“福利化”趋势，在那些土地已经基本上没有生产功能的地方（我国约有1/3县的土地没有生产功能），土地已经基本上转化为主要承担农民的社会保障。请问，世界上有哪个国家把社会保障私有化的？

　　而在我国人均土地面积相对较多的地方，大部分都是缺水地区，土地产出率很低，几乎不可能有条件作为资产来买卖。

　　既然传统农区的土地客观上没有生产功能，怎幺能作为生产资料处理，所以在谈到所谓物权法问题，土地私有化问题，土地大规模买卖、兼并集中问题，其实只是中国人按照美国大农场的图画在梦境中考虑的问题。

　　还有人说土地私有化了，农民就会增加投入，这也是痴人说梦。我们的3万农户样本统计早就分析了制约农户投入的因素是比较收益低，与土地产权没有相关性。因为现在农业成本已经很高了，投入产出比根本不可能合理，农民还投入什幺。没有收益，就没有投入。农产品卖难，农民现在不是增加投入，而是需要“休耕”，政府能同意吗？何况，土地收益率低的时候农地价格必然下降，这时候搞私有化会有大批农户破产；强调土地私有化的人是否有这方面的顾虑？所以这些建议至少现在不可行。

　　实际上这些讨论从基本国情矛盾对制度的约束来看都不具备合理性基础。其实，学术界那些大腕的毛病和官员差不多，不过是“不了解国情”和自以为是，而且在决策的利益导向上，也主要是根据少数发达地区或者大城市郊区的土地需求。那些传统农区的老百姓既没有利益代表，在决策上也没有反映。

　　第三种，让企业进入农业兼并土地，形成规模经营。

　　“支持企业就是支持农业”，几乎已经成为学术界和各级官员的共识。但是，人们似乎不知道，让企业进入农业连美国这样农业人口占2%、日本这样农业人口只占5%的国家，至今也不允许企业进入农村去买地、占地。日本农民老龄化严重，近年来不得不修改了法律，也只是允许非农民的自然人可以进入农村占地从事农业。我们凭什幺就把学术界空想的东西搬到农村来？

　　这个路子的本质是工商业资本进入农业，解放前不就是这样做的，企业追求利润最大化的结果，必然导致小农经济破产。解放前不行，半个世纪过去，农民人口增加一倍，现在更是根本行不通的。

　　这种理论所依存的逻辑是：只要把土地私有化，就可以买卖、兼并、集中，就逐渐形成规模经营，只要形成集中和规模经营，中国农业就有规模效应，就可以参与国际竞争了。这是个梦。美国的大农场在世界上属于规模经济，但他们测算400公顷以下的农场规模不挣钱，中国能搞多少个400公顷以上的大农场？希望我们的学者注意国情，不要拿着欧美的规模来套中国的小农经济。

　　四、土地制度改革中应该明确谁是社会保障制度的主体

　　1．首先要明确农村社会保障的主体。

　　真正建立符合中国特色的土地制度，首先需要明白到底谁在为农民提供社会保障。是国家吗？不对！长期以来的经验证明，大多数发展中国家追求工业化的进程中，国家都一直在“剥夺”农民。中国也不能例外，我们在这次加入WTO的谈判中终于承认了对农业是“负保护”，每年约几千亿农村资产流出。

　　不仅如此，即使将来不再剥夺农民，指望让政府来给8亿农民提供保障，客观上看也是不可能的，因为农业产值只有大约15%，农业人口依然是64%。以百分之十几的产值来作为财税基础，提供百分之六十几人口的公共品需求，那是绝对做不到的。这可能也是农村税费改革的误区。

　　那幺，谁在具体承担农村社会保障呢？其实是村社，这是为什幺我强调中国农村并非小农经济、而是小农村社经济的原因。

　　2.村社制度本身是建立最低成本的保障制度的基础。

　　在实行大包干的时候，国家行使“退出权”的具体方式，是将土地所有权交与村社，同时放弃对农业的支持和对农村公共品的开支。因此村社是所有权主体和公共品的提供者。如果学术界不简单地套用西方模式提出制度设计，国家不对农民征收税费，那幺就应该完善一套村社自治的内部管理制度。因为，既然村是财产主体，就应该让78万个自治村直接对县政府，农民承包村社的土地，类似于解放前的雇农租地，如果租地者还要被征税，从来没有这个道理。

　　我的理论很简单，谁是所有权主体，谁纳税。所以，政府应该根据村社总的财产权益和成本收益，确定纳税额。如果有纯收益就交税。没有收益不仅不付税，还需政府补贴。这样财权、事权关系就理顺了。

　　如果这种关系理顺了，村社拥有所有权的土地实行物权化是可以的，问题的关键是理顺财产关系，明确财产权主体。

　　3．怎样在征占土地中体现农民的保障。

　　征地不应该是对农民征，而是对村社征。村社把所征土地得到的资金用于专门建立村内合作型社保基金；再以村社为基本单位，国家建立土地基金给予扶持。

　　进一步的改革应该采纳国土资源部现行的试点经验：一是允许村社土地以作股的方式参与基础设施建设，把各种基础设施项目产生的有长期保证的收益，以股息方式返回村社作为专门的社保资金。二是允许村社土地以租赁方式参与工商业开发，把回收的租金用于建立农民的社保。

　　而如果在征地制度改革中仍然维持国家垄断一级市场的特征，那就应该把征收和买价之间的差价，统由国家建立“无地农民社保基金”。基金上市或投资产生的收益，专门用于无地农民的社保开支。如果有盈余可以再建立医疗保险，否则农村社保无法解决，土地的双重功能问题也只能长期延续。

　　本文根据国土资源部土地规划勘测设计院和国土资源报社对温铁军进行访谈的记录整理而成。